全国首个城中村改造立法! 广州先行：拔出“钉子户”可由“人民政府+法院”双保险保障执行

图源：《广州市城中村改造专项规划（2021—2035年）》

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 梁宝欣 李贝贝 广州报道

全国首个专门针对城中村改造的地方性法规条例出台！

广州市人大常委会3月30日发布公告称，《广州市城中村改造条例》（以下简称《条例》）已经广州市十六届人大常委会第二十二会议通过，将于2024年5月1日起施行。据了解，该条例共有39条规定，对城中村改造目标、改造方式、补偿安置方案、土地征收、纠纷解决等方面进行了规范。

以公共利益为导向

城中村，是指位于城镇开发边界范围内失去或者基本失去耕地，实行村民自治和农村集体所有制的建成区域，以及集体土地已征为国有、已完成撤村改制，但原农村集体经济组织继受单位及原村民保留使用的低效建设用地范围内的建成区域。

《条例》指出，城中村改造的具体范围由广州市人民政府根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划划定并向社会公布。

而据今年1月经广州市规划委员会、广州市政府常务会、广州市委常委会会议审议通过后，获广州市人民政府批准的《广州市城中村改造专项规划（2021—2035年）》指出，至2035年，广州拟推进272条城中村（行政村）改造，涉及289个项目，涉及改造范围共计约155平方公里，户籍人口约118万，常住人口约515万，占广州全市常住人口约28%。

值得一提的是，《条例》第一条就明确指出，制定条例的目的是为了满足公共利益需要，推进和规范城中村改造。这也意味着，广州未来的城中村改造，主要将会体现在以公共利益为导向的新模式中。

据记者了解，过去广州城中村改造以市场化主导，即由村集体公开招标选定合作开发商对旧村进行整体拆除重建。广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉也曾指出，“市场主导，房价买单”模式下房地产化、改造进度慢（漫天要价，广州270多个村，只完成了不到10个村的改造），且导致规划指标被突破，公建配套落不下去，市场挑肥拣瘦，城市发展严重不均衡，新市民融入不了城市，居住困难。

那在以公共利益为导向的新模式下，城中村改造的资金从哪来？

《条例》指出，市、区人民政府应当制定本行政区域内城中村改造资金平衡方案，统筹区域内改造资金安排。具体资金来源包括：城中村改造专项借款、专项贷款；政府专项债券等政府财政资金；公司信用类债券、基金等社会资金；国家有关城中村改造项目的专项补助；其他符合规定的资金。

《条例》还特别指出，专项借款、专项贷款等资金实行专款专用、封闭管理。市人民政府应当支持银行业金融机构优化城中村改造金融产品和服务创新。

此外，《条例》还规定，城中村改造项目按规定享受行政事业性收费减免和政府性基金支持，相关纳税人按规定享受税收优惠政策。市住房城乡建设行政主管部门应当会同财政、税务等行政管理部门编制城中村改造项目按规定享受的减免等优惠政策清单并及时公开。

对村民和非村民的补偿进行了区分

据记者了解，《条例》出台的背景是，2023年4月28日召开的中共中央政治局会议提出，要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。2023年6月，广州市人民政府向广州市人大常委会建议将制定《广州市城中村改造条例》列入《广州市人大常委会2023年立法工作计划》。

2023年11月22日，广东省广州市人大常委会发布《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意稿）》，向社会各界公开征求意见。

据《华夏时报》记者观察，《条例》对比去年11月征求意见稿存在不少变化，如对村民和非村民的补偿进行了区分、提高对留守户的法院强制执行效率等。

在“对村民和非村民的补偿进行了区分”方面，删去了原有的“征收集体土地涉及非村民合法产权住宅的，应当对其予以补偿”，并在《条例》中作出了两方面的规范：一是明确村民住宅征收补偿安置的具体方式。《条例》规定，村民住宅补偿安置采取复建安置、产权调换、货币补偿等方式。

二是明确非村民房屋的征收程序。《条例》规定，征收集体土地涉及非村民房屋的，应当充分听取意见并对其合法权益予以合理补偿；针对不同意见，应当认真研究论证并以适当方式及时反馈处理意见。具体补偿方式和标准由区人民政府拟定并报市人民政府批准同意。

对此，李宇嘉向记者指出，这意味着对非村民，可能不会给予回迁补偿，这是由于非村民非社员购买小产权房本身就是不合法的。

“同时，也能降低回迁安置的规模，腾出更多的空间给保障房、水电管气路、历史建筑保护。但也要尊重历史、尊重现实，即长期以来，非村民购买小产权房，也有普遍存在、政府监管不到位的问题，因此对于合法的非村民购置，也会给予补偿，但补偿标准会降低。”李宇嘉说道。

另外，值得注意的是，此前，条例征求意见稿规定，征地补偿安置方案应当经改造项目所在村农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上村民同意的规定，不过这一规定在正式公布的《条例》中被删除。

而《条例》规定，拆除新建类城中村改造项目启动之前，区人民政府应当组织开展改造意愿征询，经改造项目所在村的农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上十八周岁以上村民同意后，纳入城中村改造年度计划并启动改造。

对此，李宇嘉担心，改造方案2/3通过即可启动，补偿方案没有这一规定，实践过程中能否行得通。

在提高对留守户的法院强制执行效率方面，《条例》提出，被征收土地的所有权人、使用权人未按照征地补偿安置协议交出土地，经催告后仍不履行的，或者在征地补偿安置决定规定的期限届满后不交出土地的，由区人民政府作出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。人民法院强制执行时，区人民政府应当予以支持协助。

李宇嘉指出，原来规定是，“法院裁定准予执行的，由区人民政府依照法律和国家有关规定执行”，按这样的规定，可能导致裁决是一回事，执行是一回事。《条例》明确提出了“区人民政府支持协助法院强制执行”，即解决法院裁决了但无法执行，导致留守户阻碍征收的问题。也就是，不服从补偿方案、不交地的，在依法保障合法权益后，在规定期限届满后，可强制执行。

“‘人民政府+法院’将裁决和执行落到位，但能否落地，也要看随后的案例能否按照这个流程做得通。案例做通了，形成了市场一致预期，也就能给留守户以威慑。”李宇嘉说。

责任编辑：张蓓 主编：张豫宁

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