经济政策的核心：国家、市场和民众三者之间的关系

郭金兴

《市场、国家和民众：公共政策经济学》是剑桥大学人文学院政治与国际研究系戴安娜•科伊尔教授于2020年出版的最新力作。作者长期专注于科技市场、政府规制和竞争政策等领域的研究，发表了大量论文和专著，创办了剑桥大学班尼特公共政策研究所，并以其对公共政策经济学的研究于2018年获颁大英帝国勋章。更难能可贵的是，科伊尔教授长期从事政策实践，曾以经济学家的身份任职于英国财政部和私人部门，曾任英国国家广播公司信托（BBC的主管机构）副主席以及英国竞争委员会、移民顾问委员会、产业战略委员会和自然资源委员会等政府政策咨询机构的委员，亲身参与了一些重大经济政策的制定。

在《市场、国家和民众：公共政策经济学》中，作者运用其深厚的学术素养和丰富的实践经验，构建了公共政策制定与评估的理论框架，并以专栏等形式介绍了大量政策实例。无论相关学术领域的研究者、公共部门的政策制定者还是对公共政策抱有兴趣的一般读者，阅读本书都会有所受益。

国家与市场的关系是经济学研究永恒的主题之一，如何清晰明确地界定两者的边界，无论对于市场更好的实现经济效率，还是对于公共部门更好地实现预定的社会目标，都是至关重要的。但是国家与市场的关系也会随着社会思潮的变化而调整，不同时代和不同国家都有其鲜明的特性，这既取决于历史传统，也与所处的经济社会状况有关，比如在面对自然灾害、疫情、恐怖袭击或社会动荡等重大的外部冲击或者20世纪30年代大萧条这类重大的经济危机时，国家的作用就会突显，国家对市场的干预范围和力度也会相应增加。相反，在经济社会稳定发展的时期，政府减少规制以便使市场更充分地发挥资源配置的作用，这时自由主义的呼声就会更高一些。随着在全球化过程中各国经济金融和思想观念的交流、冲突与融合，国家之间的竞争使国家与市场的关系以及影响这种关系的思潮和政策取向有趋同的趋势，因此，基于完整的理论框架，借鉴各国公共政策的经验、工具和方法，对于提高我国公共部门的治理水平是非常重要的，这也是该书的意义所在。

《市场、国家和民众：公共政策经济学》在经典的微观经济学和福利经济学的框架下，并吸收了公共选择理论和行为经济学等领域的前沿成果，考察了市场失灵的各种原因和政府为了促进市场效率、改善分配状况、提高社会福利所能采取的政策，包括各种政策工具的优势和缺陷，从而为政府政策的制定与评估提供了一份详细的指南。作者在书中反复强调的一些观点是非常深刻的。首先，国家与市场之间的关系并非简单的自由放任和主动干预的两分法，甚至两者的边界也并非完全清晰和一成不变的。显然，完全的自由放任或者过度的经济集权都会产生灾难性的结果，在现实中也从来没有真正实现过。实际上，各国的实践要不断根据其具体情形，寻找一种适宜的组合方式，最终的结果是历史路径、文化信念、重大事件和政治结构共同作用的结果。

其次，国家与市场并非两种可以完全相互替代的方法，而是相互依赖、互为补充的关系。在市场失灵时需要国家进行必要的干预，但是同时也要警惕国家或政府也同样存在失灵的现象。正如公共选择理论强调的那样，将政府和官员视为始终心怀公益的行为人，在理论上是错误的，在实践中是有害的。他们与个人或企业等市场主体一样，也有自己的目标和约束，并对各种激励作出反应。社会公益可能是也可能不是其目标的一部分。另一方面，市场失灵和国家失灵往往是由于同样的原因，比如信息的不完全或者不对称、由于规模经济而产生的自然垄断以及生产和消费中存在的广泛的外部性。因此，不能将政府视为解决各种市场失灵现象的灵丹妙药。重要的不是以哪种机制为主导，而是两种基本机制之间如何相互补充和配合，以更好地促进民众的福利水平。

第三，除了国家和市场以外，还有一些既非国家也非市场的重要的组织、机构和制度，对经济社会运行发挥重要的作用，比如非政府组织（NGO）和社区。在中国传统社会，类似的社会组织曾经是国家治理的重要组成部分，比如遍及各地的宗族和商会，都曾经起到过组织和协调集体行动的作用，为本地区或本族群提供教育、济贫、道路等公共服务和公共产品。与自上而下的治理方式相比，社会组织比国家和政府更具有信息优势，因为关系到每位成员的切身利益，因此其行动面临的激励也更具兼容性。呈一盘散沙状的民众也许更好统治，但是未必产生很好的治理效果。如何更好地发挥这些组织和制度的作用，是公共政策制定者需要关注的问题。

第四，民众是国家和市场两种机制的出发点和落脚点。正如该书标题所示，经济政策的核心并非国家和市场，而是国家、市场和民众这三者之间的关系。归根结底，国家和市场都是为了协调个人之间的关系，促进民众的利益。对于经济政策而言，民众并不只是被动的接受者，在政策制定与实施的过程中，民众的参与对政策效果有直接而显著的影响。在政府治理越来越专业化的背景下，如何使民众更有效的参与政策过程，是一个特别值得关注的问题。

第五，经济决策不仅是一个技术问题，也是一个政治问题。在经济政策制定的过程中，需要明了政策要解决哪些问题，有哪些备选的政策方案，不同的政策选择会产生何种经济结果，这都需要包括经济学家在内的技术专家提供专业的意见。另一方面，几乎所有的经济政策都会产生分配效应，即有人受益，有人受损，因此经济政策的制定也是一个政治过程，会受到政治权力结构的影响。同时，对于经济效率和社会福利的观念与个人秉承的文化信念和价值判断有关。因此，制定具有良好经济效益和社会影响的经济社会政策，既需要技术专家中立、客观的专业意见，也需要政治家和官员拥有良好的价值判断力。

《市场、国家和民众：公共政策经济学》并非只供专业研究人员阅读的学术专著，因此基本的概念、逻辑和方法都是用平实生动的语言来描述的，并辅之以大量的案例，没有太多的技术性内容，适合对相关问题感兴趣的普通读者。在每章后面，作者为有需要的读者列出了进一步阅读所需的技术文献和相关资料，以为补充。另外，作者由于自身经历的原因，在书中采用的案例多是以发达经济体为背景，特别是对英国的公共政策做了较为详尽的介绍，少数也涉及发展中国家。在借鉴其他国家经验时，由于收入和发展水平而造成的差异也是值得关注的议题。

（作者为南开大学经济所副教授，本文为《市场、国家和民众：公共政策经济学》一书译后记，该书作者为(英) 黛安娜·科伊尔）

责任编辑：方凤娇 主编：程凯