政府的钱花在哪了？刘小兵建议：完善收支分类科目 “无科目不花钱”

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 张智 北京报道

政府的钱都是怎么花的？花在哪里了？

每年两会上，审议政府预算报告，都是代表委员的重要任务。

今年，全国人大代表、民革中央委员、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵在审议“政府账单”时发现，“2019年中央本级基本支出执行情况表”中，按经济分类，“其他支出”接近总支出的25%，虽然相比往年有所下降，但四分之一的支出模糊去向，比例仍然过高。

“其他支出比重过高一般有两种可能：一是政府乱花钱，花完后找不到科目记账，只能记在其他支出；二是政府收支分类科目不合理、政府花钱很合理但也找不到科目记账而只能记在其他支出。我仍愿相信是后者。所以，我建议，希望进一步修订完善政府收支分类科目，以便政府账本能够全面展示政府的所作所为。”刘小兵说。

仍存在不明确现象

事实上，早在2018年3月，在第十三届全国人大第一次会议上，刘小兵就曾提过有关要求修订政府收支分类科目的建议。对此财政部给出了积极回应，在当年的预算草案报告关于2018年的工作中增加了“完善政府收支分类科目”的内容。

刘小兵也在2019年针对收支分类科目问题开展了专题调研和研究，形成了《2019中国财政发展报告》。其中是对“其他支出”占比过高的问题，专门选择了某地区的省、市、县三级地方政府进行实地调研，希望有助于进一步完善我国现行的政府收支分类科目，以便能够更准确地反映我国政府真实的财政活动。

刘小兵的调研结果显示，“其他支出”占总支出的比重过高是一个综合性的财政问题。从宏观层面上看，社会经济政策的不确定性和部门职能的交叉客观上造成“其他支出”的出现；从中观层面看，现行政府支出分类科目不能满足工作实践需求，导致部分支出只能计入“其他支出”科目；从微观层面看，存在政府财务人员对收支分类科目使用不规范的现象，导致“其他支出”科目经常被滥用。

比如，社会经济政策的不确定性导致政府在预算编制时对下一年的财政支出情况难以准确预测，为避免届时资金不足，一般会在预算编制时预留一块资金作机动使用。由于预留资金去向暂时无法明确，难以归入具体的预算科目，所以只能将这其计入“其他支出”科目。

据了解，导致经济政策存在不确定性的原因主要是预算编制与政府重点工作确定的时间不一致。预算编制一般在年底前基本就结束了，而确定政府下年度重点工作的中央经济工作会议以及相关部门的年度工作部署会议都是在年底或下年度初召开，从而导致预算编制特别是确定项目支出时存在很大的不确定性。

同时，现行转移支付制度所具有的规模巨大、要求地方配套、下达时间滞后（特别是专项转移支付和来自各部委的转移支付）等特征，容易导致地方政府的预算编制无论是收入还是支出方面都存在较大的不确定性。

部门职能存在交叉也是原因之一。部门职能交叉使得一个具体项目可能同时涉及多个科目，导致难以进行归类，最终只能计入其他支出。这种职能交叉的情况一种可能是因为权责不清导致一项事务同时由两个或两个以上部门负责，另一种可能是因为事务本身复杂导致需要多部门协作。

例如城乡社区建设支出，这一支出的资金既有来自于财政部门的划拨资金，又有来自于发改委的项目资金。地方政府同时将两个来源的资金用于一个城乡社区建设项目，故此项目将同时受两个部门的监管。这一项目在实施过程中又涉及医疗卫生、节能环保、科学技术等方面多个政府部门，项目支出无法找到一个具体的分类科目进行记录，只能归入其他城乡社区建设支出。目前其他城乡社区建设支出在地方政府预算中普遍数额巨大。

再如，我国有一些重大政策实施由于需要不同部门的协作，也常常出现难以确定具体分类科目的情况，精准扶贫项目就是如此。为取得根本性成效，精准扶贫政策的实施需要多部门的通力协作，其资金既包含专项扶贫资金，又包含教育扶贫资金和产业扶贫资金等，这种通常会纳入专门的政府项目库管理的项目在计入政府预算时往往就难以清晰界定其科目归属。

之所以出现上述情况，还有一部分原因是由于目前我国预算中支出功能分类和支出经济分类都是从整体上记录政府资金活动，缺少项目形式的政府资金活动记录，但我国政府资金中有很大一部分却是以项目形式落实的。所以，当涉及到多部门交叉的事务时，难免出现职能交叉不清、难以归类的情况。

此外，很重要的一个原因在于，现行科目不能满足工作实践需求。

由于政府活动范围日益扩大，现行政府收支分类科目特别是支出科目不能完全满足日常的政府工作需求。

比如，涉及金额最大的，是政府在承担发展经济职能方面的众多支出，如招商引资、安商稳商、兑现经济扶持政策、地方债务（预算法修订前）还本付息等支出，在现行的政府收支分类科目体系中没有相应的科目予以反映。

当今社会发展日新月异，新的事物不断出现，新的生产、生活方式不断涌现，对政府管理不断产生新的需求从而产生现有科目难以记录的新业务。例如，随着社会保障水平不断提高出现的残疾人康复支出、新农合医疗欠费处理支出、改革政策配套资金支出等；再如，部门调整出现的财务切割、归并的情况也会造成收支分类科目的使用困难，导致其他支出比重提高。

区域异质性，也会引致地方政府地域性特色支出。由于地域的异质性，对同一政策目标，各地可能制定不同的调控政策。例如，为引进人才，部分地区实施的是购房补助政策，部分地区实施的是租房补贴政策。这种地域特色支出除因地而异外，又常具有业务发生的偶然性的特点，政府工作人员无法根据以往经验归类，又找不到专门的科目分类的情况下，会被计入其他支出。

最后，个别部门特殊业务对科目有特殊需求。这种特殊需求发生的一种情况是单个数额小、事项具体、性质特殊、难以归类，如园林路灯、小数额公安警械耗材等；另一种情况可能是专有业务需求，如人民法院的诉讼费存在先收后退的支出等。这种财政支出虽然单次数额不大，但具有共性、会经常发生、固定发生，有条件也有必要通过完善收支分类科目将其从其他支出中剥离。

当然，政府财务人员对收支分类科目的不规范使用也是重要原因之一。

我国现行的政府收支分类科目对一个科目的解释大多只有简单一句话，说明不够详细，基层工作人员在面对一些具体事务时，对科目的选择就难以把握。为防止出错，工作人员通常会出于保守而计入其他支出。调查显示，具体事务自身的特殊性、多样性及复杂性与不明晰的收支分类说明导致归入其他支出的情况在实际工作中是经常发生的。

特别是地方政府本身也存在一些不规范的财政收支行为的情况下，这一问题就更加明显。地方政府不规范举债行为导致的地方债务的还本付息支出、先征后返的税收优惠、对地方国有企业的注资等，在过去均有计入其他支出的情况，甚至目前这种情况仍可能在部分地区存在。比如，为完成规定教育支出等考核指标，地方政府也有激励将一些本应归属其他科目的支出计入对应考核科目下，如为实现财政收入和招商引资目标，将原来先征后返的支出以财政奖励的形式计入其他支出等。

建议完善收支分类科目

刘小兵建议，应完善收支分类科目，做到无科目不花钱。

“政府收支分类科目就是政府可以花钱的领域，没有收支分类科目就不能收钱和花钱。政府部门在收钱花钱的时候应始终信守这一理念，管理部门也应据此对各级预算单位开展管理。”刘小兵表示。

他建议，根据实践需要调整现有科目。要根据新的实践要求不断完善政府收支分类科目，使其更加贴近政府工作的日常使用需求。

就总体框架而言，以新的工作实践要求为准绳优化调整现有收支分类科目。这种优化调整一部分是为新事物、新业务以及过去遗漏事务添加新的科目，另一部分也要精简一部分现有科目，减少目前预算中使用少、主要计入其他支出的支出科目。

就微观具体科目而言，刘小兵认为可以制定临时科目的使用规范，允许地方政府在最低一级收支分类科目中根据工作需要增减临时科目。临时科目可以在保持预算基本框架的同时，增加对社会现实迅速变革的适应能力。具体工作部门可以根据工作需要提交临时科目的增减申请，说明科目需求和现实情况在上级部门报备、批准后增减底层个别科目，且在预算说明中增加具体说明报人大审批。

同时，对“其他支出”科目使用设定使用规范。要在相关法律法规中明确使用“其他支出”科目的规范，提出慎重使用“其他支出”科目的要求，防止“其他支出”科目成为“藏污纳垢”的场所。

要对“其他支出”的规模规定一个合理标准，如不超过总支出5%或10%，可以根据类、款、项以及不同的支出性质规定不同的标准，并随着收支分类科目的不断完善和预算管理水平的不断提高而逐步降低标准。

对于特殊情况，若存在超出规模标准或者单项规模过大且需计入“其他支出”科目的财政支出，要求必须对其具体用途做出说明，特别是在编制决算时更应如此。

同时，刘小兵建议，应该完善政府收支分类科目的使用说明。由于政府收支分类科目的使用者可能不具有财政专业知识，应编制更加详尽的科目使用指南，使其更加明确易懂，减少工作人员对科目存在理解困惑、无所适从的情况。

逐步明确和统一政府文件中的概念口径，避免同一概念在不同文件代表含义不同。这种口径不明确、不统一的情况既普遍存在于跨部门政策适用方面，也存在于财政部门内部预算语言和财务语言适用方面。

他建议，每一个政策文件对其发生的支出都应明确其功能分类科目的归属，以便各级政府工作人员的实际操作。如此，既能约束政府依法履职，提高决策的合法合理性，也能促进预算收支分类科目的科学性与严肃性，同时还提高政府工作人员的工作效率和预决算编制的真实性。

为避免政府财务人员对收支分类科目的不规范使用带来的问题，解决财政专业人才短缺，需要及时加强专业人才的培养与培训。

要逐步推动部门预算项目化改革。项目预算是部门施政信息的最重要载体。要加强部门的行政能力，完善政府部门预算管理，有必要推动部门预算项目化改革，将财政资金以项目形式记录，有利于解决收支分类过细造成的资金碎片化和资金沉淀问题，提高财政资金的使用效率；也有助于明确部门的职责归属，为部门行政问责、绩效评价提供制度基础，推动部门预算绩效管理改革。

提高社会经济政策的稳定性和可预期性。社会经济政策的波动，既不利于企业形成稳定预期、进行长期投资和技术研发，也不利于维护政府预算的严肃性。如果社会经济政策频繁波动，企业会减少长期投资，减少突破性创新行为，不利于我国产业结构的转型升级。地方政府对技术创新等长期扶持政策也会因为政策频繁变动造成前期投入资金的浪费，不利于提高财政资金的使用效率和使用规范。

对于提高社会经济政策的稳定性，首先可以加快推进中长期预算的编制，构建稳定的中期财政框架。这既可以保证宏观政策的稳定性和可预期性，也可以从战略高度规划长期改革、预防政府债务风险等长期财政风险。

可以借鉴国际上先进国家经验，在国务院设置预算指导机构，协助财政部进行预算编制的指导，提高预算编制的准确性。

最后，还应优化预算流程和转移支付流程，解决预算周期和预算执行问题，保证地方政府财政收支的稳定性。

见习编辑：方凤娇 主编：陈岩鹏

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