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商灏专栏 | 12月11日,WTO“至暗时刻”终于来临?

作者:商灏

来源:华夏时报

发布时间:2019-12-10 14:35:53

摘要:尽管世界贸易组织(WTO)成员12月5日同意一项2020年初步预算协议,避免了WTO明年1月1日关门打烊的风险,但WTO上诉机构(AB)的运行,却因美方的阻扰而肯定会在12月11日难以为继。

商灏专栏 | 12月11日,WTO“至暗时刻”终于来临?

商灏

WTO面临至暗时刻。

尽管世界贸易组织(WTO)成员12月5日同意一项2020年初步预算协议,避免了WTO明年1月1日关门打烊的风险,但WTO上诉机构(Appellate Body,下称“AB”)的运行,却因美方的阻扰而肯定会在后天(12月11日)难以为继。

据英国金融时报12月9日报道,AB将无法行使职能,因为华盛顿行使否决权,并阻止新任法官接任任期届满的两名法官。另据中国WTO研究会方面人士昨天在对外经贸大学第18届WTO和中国学术年会上透露,12月11日,AB将剩下一名法官,就是中国的赵宏律师。AB将因法官人数不足而无法正常运转。这标志着美国成功地废弃了AB,使其陷入瘫痪,这也是WTO面临的最直接的危机。

AB在1995年WTO成立之初创建,总共有7人,具有固定任期。每次案件审理由三名有时是五名法官组成一个小组,他们将审议争端双方提出的上诉。 如果发现某国政府违反世贸组织法律,则可以批准贸易制裁。世界贸易中一些最有争议的问题,例如欧盟和美国对空中客车公司和波音公司的补贴等,已通过WTO争端解决机制进行仲裁。长期以来,美国民主党和共和党政府都对AB感到不满。特别是,AB裁定一再认为,美国的反倾销政策违反了WTO的相关规则。美国想让AB回到它所说的最初的意图,是一个技术修订机构,而不是常规的上诉法院。

WTO自1995年成立以来,围绕如何改善和提升其机制的功能和效率的讨论,从未间断过。当前WTO危机的主因是什么?如果作为支持经济全球化、支持贸易自由化、支持以规则为主的多边贸易体系的传统主导力量的美国突然转向,特别是特朗普政府上台后公开表明对WTO的不满,质疑WTO上诉机构的有效性以及对美国存在的不公平裁决,则美国对WTO上诉机构成员的抵制是必然的,世贸组织解决机制因此陷入停摆,也是一种必然。

WTO没有上诉机构怎么办?

WTO争端解决机制犹如皇冠上的明珠,其如果全面瓦解,对于国际经贸治理和WTO权威无疑是巨大冲击。

值得注意的是,试图建立AB临时替代品的欧盟将在本周晚些时候公布一种法律工具,即使在WTO体制冻结后,它也可以对各国实施贸易制裁。尽管并未明确针对美国,但新的执法法规将使布鲁塞尔能够对那些试图挫败WTO诉讼的国家的进口产品提高关税,方法是对已停止运作的AB提起上诉。

欧盟官员表示,他们希望一旦世贸组织主要机构停止运转,中国、俄罗斯和巴西等较大的经济体将加入其临时系统。

中国商务部方面最近表达的态度是,下一步,中方将与绝大多数WTO成员一道,继续努力推动解决上诉机构危机。

但下一步究竟会怎么样?WTO究竟将往何处去?

可以预料,在全球范围内,贸易战在2020年将继续蔓延,它是一种现实威胁。而作为WTO的三项重要功能——贸易仲裁和组织贸易谈判、对贸易政策进行审议,特别是是最关键、具有执行力的上诉机制处于停止状态后,能否重启,如何重启?

WTO的确不完美,需要与时俱进,需要改革,但改革原则、共识如何能够凝聚?

据一位具中国官方背景的高层人士昨天在对外经贸大学第18届WTO和中国学术年会上表达的观点,中国可能认为G20贸易部长会议机制,是一种可行机制。如何有效地利用这种可行的机制推进WTO的改革进程,“非常紧迫、非常重要、时不我待”,需要WTO164个成员共同努力,达成共识,也需要主要经济体在其中发挥建设性作用。

在WTO改革问题上,各成员既有共同利益诉求,也存在显著意见分歧,改革过程是各方博弈的过程,必定复杂艰巨,也会很漫长。

WTO改革,目前看来,主要议题有三:

第一,WTO多边贸易体制要不要继续?现在我们已经看到,美国已经给了WTO沉重一击,但即使是美国,它也没有彻底放弃WTO。

第二,世界需要一个什么样的WTO?是否需要继续维护一个以规则为基础、以非歧视、开放为核心价值的WTO?答案显然是肯定的,WTO改革也需要在此前提下继续进行。

第三,谁来推动WTO改革?在WTO多边贸易体制目前领导力缺失的背景下,有一种意见认为,至少所有国家,无论是发达成员还是发展中成员,无论是大国还是小国,都应该积极参与WTO改革中来。另一方面,国际社会也应想办法将美国拉回正轨。而中国已表示将继续主动承担相应的义务,推动WTO改革。

当前最迫切需要解决的具体问题,依然是上诉机构问题。虽然大多数WTO成员无论是发达国家还是发展中国家都希望保留这一约束性争端解决机制,中国和欧盟也已经提交了联合提案,但目前还看不到解决问题的前景。

长期来看,WTO改革被如下几个难题所困扰:

第一,发展中国家的特殊与差别待遇问题。

美国今年1月中旬向WTO提交了有关发展中成员地位及特殊与区别待遇的改革提案,建议取消四类成员的发展中国家地位与特殊差别待遇。2月15日,美国提交了题为《总领事会决议草案:加强WTO协商功能程序的提案》。3月,美国年度贸易政策议程从4个方面系统提出了美国有关WTO改革主张提到的WTO对发展处理方式必须调整,以反映当前全球贸易现实。7月26日,特朗普发表了改革世界贸易发展中国家地位备忘录,要求用一切可能手段防止自我声明并没有适当经济和其他指标佐证的发展中国家利用WTO规则和谈判中灵活性谋取利益。

但在这一问题上,许多发展中成员表达了与美国不同的立场。今年2月18日,中国、印度、南非、委内瑞拉四国联合提交了《惠及发展中成员的特殊与差别待遇这一促进发展和确保包容的持续重要性报告》。11月15日,52个WTO成员,非洲集团43个,还有玻利维亚、柬埔寨、中国、古巴、印度、老挝、阿曼、巴基斯坦、委内瑞拉,向WTO总理事会提交了《关于“促进发展的特殊与差别待遇”联合声明》。

但发展中国家成员并非声音一致,出于种种利益的考虑,少数发展中成员接受了美国的立场,如3月9日巴西表态,放弃在WTO谈判中特殊与差别待遇。7月29日,新加坡承诺在贸易便利化协定生效后立即实施而不寻求过渡期。韩国10月24日宣布放弃农业以外的特殊与差别待遇。

中国研究WTO的权威学者提出,根据围绕这一议题的交锋情况,可以有两个判断。首先,从GATT到WTO所主持的那么多轮多边贸易谈判中,发展中国家从来没有成为协议达成的障碍。其次,自我认定的发展中国家身份本来就是一个伪命题,因为无论是在联合国的体系还是WTO的规则和WTO发展成员的承诺都是靠谈判来确定,而谈判博弈中从来都不是靠一项“发展中国家身份”的帽子来影响。

基于上述判断,学界人士推论,如果坚持对发展中国家进行分类,WTO最后几乎肯定会滑向实力决定一切的深渊。

第二,在扩展和深化WTO改革方面,目前发达国家的诉求相对一致,但涉及的具体领域,如数字贸易、投资便利化等新议题,依然有分歧,而且在如何协调新议题和多哈回合遗留的传统议题方面,WTO成员并没有明确的解决方案。在无法兼顾传统议题的情况下,WTO不可能在新议题上达成一致,但目前在电商议题上取得了一些进展,参与各方积极性非常高。目前采取的是开放式诸边谈判的方法,应该已经进行了磋商,中国期待WTO改革可以在电子商务规则领域取得早期收获成果。还有投资便利化议题,在上海的小型部长会议期间,中国举办了投资便利化议题部长午餐会,午餐会发表了92个成员联署的部长联合声明,积极支持对投资便利化开展磋商和谈判。

第三,在上述有关WTO改革的方案建议中,尤其是对所谓导致市场扭曲的国有企业、产业政策、知识产权和技术转让等问题带有片面性。

另外,在美国目前对WTO的很多不满中,一个非常重要的方面就是非市场导向行为,就是所谓产业补贴政策问题,以及相关的产业政策和国有企业问题。对外经济贸易大学中国WTO研究院院长屠新泉教授和他的学术团队,非常关注这个问题,他们的研究得出结论:中国产业政策的高潮可能已经过去,因为政府未来要把更多的钱花在社会保障,包括老龄化人口的照顾上,是不是政府还有那么多钱、有那么强烈的冲动去搞产业补贴政策?目前来看中国在补贴问题上确实面临着比较高的压力。但是反过来说,如果未来不存在那么大的问题的话,对相关补贴政策的讨论和谈判应该持更加开放的态度。

他们的判断和政策建议,有无可能被采纳,值得观察。

就WTO改革与中美贸易冲突的关系而言,二者显然是剪不断理还乱的关系。如果中美贸易冲突没有好的结果,WTO改革也很难取得太大进展。所以各国都期待中美贸易冲突可以尽快结束,但现在看来,愿望虽好,结果很难。

焦虑的情绪正在蔓延。

下一阶段中美贸易谈判会不会考虑更多地利用多边机制,也就是更多地利用WTO机制?

(作者为本报首席评论员)

见习编辑:李茜楠 主编:程凯


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