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博尔顿,“美国优先”的坚定执行者,“一个不抱幻想的鹰派”如何对中国施压?

作者:邵宇 陈达飞

来源:华夏时报

发布时间:2018-08-28 14:31:11

摘要:博尔顿的意志最先体现在伊朗问题上。在如何应对伊朗构成的威胁上,博尔顿与特朗普可谓志同道合。

邵宇 陈达飞

约翰•博尔顿(John Bolton)是个不折不扣的“美国优先”价值观的拥护者与执行者,是个不抱任何幻想的现实主义者和新保守派的代表。

博尔顿毕业于耶鲁大学法学系,1974年获法学博士学位。1985年-1989年,在罗纳德•里根政府担任助理司法部长;1989年-1993年,在老布什政府担任主管国际组织事务的助理国务卿;2001年-2005年,在小布什政府中出任美国副国务卿,主管军控事务;2005年,出任小布什时期美国驻联合国大使;2018年4月9日,正式接替麦克马斯特(H.R. McMaster),担任特朗普政府的国家安全顾问(National Security Advisor)。

麦克马斯特是个“有原则的现实主义者”(Principled realist) ,认为“要想和平,准备战斗”。这一点可以从其喜欢引用华盛顿的名言 “备战是预防战争的最好方法”中看出。他主张对朝鲜、伊朗和俄罗斯采取强硬态度,并向特朗普建议让五角大楼保持战备状态,随时准备使用武力打击朝鲜或伊朗,以防止美国本土城市或盟国受到攻击。他与“进攻现实主义者”的不同在于,他认为美国应该遵守国际多边协议,如遵守伊朗核协定,维护北越同盟关系。正是在这一点上,他与特朗普发生了分歧,故在2018年3月份被解除职务。

霍布斯主义者,制裁伊朗的幕后推手

3月中旬,特朗普提名博尔顿为新的国家安全顾问,激起了美国舆论一边倒式的强烈反对。国际政策风险咨询公司Eurasia集团总裁伊安•布莱默说:“这可能是自我1998年创立Eurasia以来,全球地缘政治风险最为恶化的一天。” 美国《评论杂志》(Commentary Magazine)专栏作家苏赫拉布•阿马里(Sohrab Ahmari) 在3月22号的专栏 中称,博尔顿是“一个不抱幻想的鹰派”,具体体现在三个方面:首先,博尔顿是个“霍布斯主义者”,他不认同康德提出的法治取代战争的观点,反而认为国家的生命(life of nations)是肮脏的、粗暴的。在这一点上,他与“进攻现实主义者”的代表人物米尔斯海默持相同观点,认为“修昔底德的陷阱” 是大国冲突的宿命;其次,他对自由派提出的经济相互依赖和民主转化的理想嗤之以鼻。博尔顿并不认为在世界其他地区推广民主制度是维护西方民主制度的必要方式。实际上,有时候为了维护美国利益,美国需要支持令人厌恶的政治强人;第三,他是个国家主义者,反对多边主义,反对全球治理。

博尔顿的意志最先体现在伊朗问题上。在如何应对伊朗构成的威胁上,博尔顿与特朗普可谓志同道合。早在2007年担任美国驻联合国大使期间,他就主张对伊朗采取强硬态度。人们称其为“好战分子”(War hawk),因为他一以贯之地主张用武力颠覆伊朗、朝鲜和叙利亚等政权,并一直对伊拉克战争持支持态度。

博尔顿上任整整一个月之后的5月8日,特朗普即宣布退出伊朗核协议。该协议的全称是《联合全面行动计划》(Joint Comprehensive Plan of Action,缩写为JCPOA),2015年7月14日, 由7个国家——伊朗、美国、英国、法国、俄罗斯、中国和德国共同签署,目的是化解伊朗核项目争议。协议规定,伊朗可以保留多处核基础设施,拥有在本国境内进行铀浓缩作业的权利,但必须基于和平使用核能的原则。协议还要求伊朗必须停止高浓缩铀活动,交出20%已生产的高浓缩铀,并在未来10至15年的时间内限制和减少核活动。履约机制是同意国际原子能机构进入伊朗核设施进行深入检查。作为交换,6国同意在伊朗履行承诺后,解除针对伊朗的所有联合国制裁措施。奥巴马政府在签署该项协议时,给美国留了一定的政策弹性。他与国会敲定了一项法案,规定美国总统每90天必须向国会确认伊朗是否遵守着该协议,若总统不认可伊朗的履约行为,国会得在60天内决定是否恢复对伊朗的制裁。

自参选以来,特朗普对伊朗核协议就持反对态度。他认为这是“史上最烂的协议”。特朗普对该协议有4点不满:没有制止伊朗测试弹道导弹;没有限制伊朗在中东区域支持恐怖主义的行为;应该扩大国际视察员进入伊朗军事设施检查的权力检查制度;以及协议中的落日条款,允许伊朗在2025年之后重新启动其一些核计划。2017年10月,特朗普拒绝承认该协议,并督促委员会修改协议。2018年1月设定最后期限为5月12日,称如果不修改协议,美国将退出该协议。5月8日,也就是截止日期前4天,特朗普单方面宣布正式退出协议,为美国重新启动对伊朗的制裁打开了方便之门。美国“退群”一时掀起千层浪,其他5个国家均表示对美国单方面撕毁协议的行为感到失望和愤怒,并表示自身会继续遵守协议。

根据2012年的《美国国防授权法案》规定,美国对伊朗的制裁属于次级制裁(secondary sanctions),意指制裁向伊朗购买石油的国家、商业实体,而非针对伊朗本国的制裁。但从2018年8月6日美国白宫发布的制裁伊朗的声明来看,制裁有所升级。声明中规定对伊朗的制裁包括:对伊朗汽车业的重新制裁,对其黄金和贵金属的贸易, 以及与伊朗货币——里亚尔有关的制裁,还包括针对伊朗能源部门的制裁,包括石油贸易,以及外国金融机构与伊朗央行的交易。美国在声明中明确,“如果个人或实体未能终止与伊朗的活动,将面临严重后果”。美国发布制裁声明之后,欧盟立即重启强化版的“阻断法令”,以保护欧盟公司与伊朗的合法贸易往来,免受美国域外效力的影响。该法律于1996年首次被采用,赋予欧盟公司不遵守美国制裁的域外效力。可以说,博尔顿是本次伊朗危机的幕后推手。制裁伊朗,以色列是最大赢家。发布制裁声明仅两周之后的8月20日,博尔顿代表美国访问以色列,称美以联盟“从未如此强大”,美国在中东地区的首要任务,就是阻止伊朗获得核武器。

坚定的美国主义者,“国际法”的否定者

了解一个人思想的最重要途径,就是其文字。2000年,博尔顿发表了两篇学术文章,其中一篇发表在《芝加哥国际法杂志》(Chicago Journal of International Law),名为《我们应该认真对待全球治理吗?》 。他认为,冷战结束后的趋势是,和平与发展成为主题,权力正在向以联合国为代表的多边组织集中,这一点并没有引起美国国内的关注。在博尔顿看来,全球主义本质上是一种世界范围的政府和利益集团的卡特尔,它就像“紧箍咒”一样,降低了美国宪法的自主权,削弱了美国的主权和国际力量,限制了美国国内和外交政策的选择。所以,他在文中号召,美国国内应该认真对待全球主义价值观,不应对其持放任态度。不仅如此,他还认为全球治理(Global governance)缺乏有权威的、具有法律效力的治理框架。

美国是一个极其重视“法治”的国家。博尔顿认为,全球治理中所依循的“国际法”混淆了美国公民的试听。同样是2000年,博尔顿在《跨国法律与当代问题》(Transnational Law & Contemporary Problems)上发表了另外一篇文章——《国际事务有法可依吗?》 ,表达了对“国际法”和国际多边协定的态度。站在“全球主义者”(Globalist)的对立面,博尔顿认为,在和平与发展成为主题的后冷战时期,美国的自主性受到了削弱,全球主义者的力量在加强。原本联合国是推行美国政策的工具,但现在已经变成了约束美国的力量。作为一个“坚定的美国主义者”(Convinced Americanist),他认为“国际法”没有法律效力,只有道德与政治上的约束力。在美国法律的语境下,法律是一套集命令、义务和规则的系统,以规范个人和协会之间的关系,并且规定社会中合法的强制性权威的来源,它可以强制人们遵守这些规则。很明显,博尔顿认为国际法不具备“合法性”:

“对于任何法律体系,合法性(以及守法)都有两个基本前提。首先,它必须存在于一个连贯的结构性框架中——宪法——它定义了政府的权力边界,并因此起到了限制权力、防止出现专制的作用。伟大的学者查尔斯•麦卡韦恩(Mcllwain)教授曾经说过:“依据定义,所有的宪政政府都是有限政府。” ……其次,强制性权力的来源——“法治”——依赖于主权在民(popular sovereignty)或公共责任(public accountability),通过民主化的程序来控制法律的制定、解释和执行,它们是法律得以发展的三种方式。对自由人来说,法律的任何其他定义要么是不连贯的,要么是不可接受的。当然,世界上很多法律都没有建立在主权在民之上,即使在许多被普遍接受为“民主国家”的西欧也是如此。例如,在中文中,“法治”和“法制”之间没有区别,我们认为这是自由的基本原则。”

在博尔顿看来,法律的这些抽象的定义和原则非常重要,它们规定了“合法性”的来源:首先,法律的来源必须是可识别的和有权威的;其次,解释和解决冲突与纠纷的机制必须取得(利益攸关方的)共识;第三,执法和修改法律的方法和程序也必须取得“一致同意”。美国宪法完全符合“法律”的定义和原则,但“国际法”却不符合。它并没有取得所有国家的共识,而只是一些国家对另一些国家的妥协。毫无疑问,博尔顿认为美国在其中做了非常大的让步。所以,博尔顿认为,美国没有义务遵守“国际法”或者国际多边协议。美国宪法是至高无上的,只有在该框架下,美国才可以选择遵守或不遵守“国际法”。如果“国际法”与美国宪法相冲突,美国应该以本国的宪法为依据。

博尔顿对中国的挑战和威胁

对中国来说,博尔顿是个挑战,或者说是威胁。2017年1月17日,在尚未担任国家安全顾问的时候,博尔顿就在《华尔街日报》(WSJ)撰文——《重估“一个中国”政策——与台湾更密切的军事关系有助于反制北京的好战》。文章称,现在是重估“一个中国”政策的时候。博尔顿的倡议是,美国可以透过增加对台军售,再度在台湾驻扎军队和部署军事资产,以加强在东亚的军事姿态。冷战时期,美国为遏制苏联,将东亚 “环形防线”的核心置于日本冲绳,台湾甚至不被包括在“环形防线”之中。但博尔顿认为,时局已变,美国在亚洲的策略变为遏制中国。筹码有3个,一个是台湾,另一个是南海,再加上南边的印度。“环太平洋”已经变成“环太平洋与印度洋”。他主张美国应将冲绳的军事力量移至台湾,与南海策应。虽然直到4月9日才上任,但特朗普在3月16日签署的《台湾旅行法》一定有博尔顿的“功劳”,直接挑战中国主权。这在美国最新发布的2019年《国防授权法案》中也有所体现。

《法案》在扩充美国海军实力方面做了重大部署,如全力支持哥伦比亚级导弹潜艇,加快建造第四艘福特级航空母舰,再建造两艘滨海战斗舰,支持在2022和2023财年增加两艘弗吉尼亚级攻击核潜艇,重组已有43年历史的海军辅助船队等。另外,在导弹和战斗机等领域也加大了投入。针对中国,《法案》称,将为“提高台湾国防能力提供支持,包括联合训练、军事设施和装备的销售和安全合作机构的使用。还称“制定了一套对抗中国的整体战略。支持美国国防部在该地区规划和提供必要力量、军事基础设施和后勤等工作,支持美国与日本、澳大利亚和印度开练联合军事演习,并加强安全合作,以对抗中国在亚洲、东南亚和其他地区日益增长的影响力。” 为回应俄罗斯和中国在发展快速攻击超音速武器方面取得的关键进展,美方特意增加1.5亿美元,在FY22之前加速部署常规快速打击能力。

除此之外,美国制裁伊朗,中国直接受到牵连。美国要求中国停止从伊朗进口石油,中国若不遵从,与伊朗有石油贸易往来和资金往来的公司将受到制裁,美国可冻结他们在美国分支机构的资产,或禁止美国公司与其开展贸易。这就将中国至于两难境地,如果遵守,不仅会损害国家主权,还不利于国内的经济发展,因为中国的石油消费对进口有较高的依赖。中国目前是世界第一大石油进口国。海关数据显示,2017年,中国石油消费量达6.1亿吨,进口量4.2亿吨,对外依存度近70%。其中,从伊朗进口的原油占中国石油总消费量的约6.2%。同时,在伊朗的石油出口中,中国是最大的出口目的地,占比约1/3。中国从伊朗进口的石油,占从伊朗进口总额的近80%。所以,中伊石油贸易是相互依赖的。但如果不答应美国的要求,中国又将面临制裁,情形类似于“中兴通讯”。

观念塑造行为。博尔顿是特朗普内阁中的鹰派代表,对美国的国家全权战略及策略都有重要影响。而且,《国家安全战略》报告(2017)已经将“经济安全”上升到国家安全的高度。因此,博尔顿的权力边界就不仅局限在军事上了,而是全面渗透。对于这样一个“进攻现实主义者”,不仅对中国,对所有可能不符合“美国优先”原则的国家都是一大挑战。(作者邵宇为东方证券首席经济学家,陈达飞为东方证券高级研究员)(主编商灏 编辑严葭淇)


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