养老改革40年砥砺前行 逐一突破再出发

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 王晓慧 北京报道

在过去的40年间，我国的人口年龄结构发生了变化，在2000年进入老龄社会以后，不断提升的人口预期寿命和持续的低生育水平使得中国人口老龄化开始了加速的进程，应对老龄社会的挑战已经成为中国政府和全社会都在关注的问题。

养老保险是社会保障中的重头戏，养老保险覆盖面，也是检验社会保障程度的重要标志。

中国“以房养老”首倡者、原幸福人寿保险股份有限公司董事长孟晓苏同样表示，改革开放40年间，我国的老龄化也在不断加剧，不过，老龄化不是坏事，说明我国的医疗水平和生活水平都提高了，同时，以前农村的老人没有养老保障，如今也有了，以前的养老金是双轨制，如今也都并轨了，后续，应加速划转国资充实社保基金从而增加养老基金的储备。

保险覆盖率超过九成

“改革开放40年以来，我国的养老改革主要分三个阶段，第一阶段是1997年前，属于企业职工养老保险制度改革的试点阶段，改革方向是实行社会统筹与个人账户相结合。第二阶段是1997年至2018年，建立统一的城镇职工养老保障制度，全国开始推广普及。第三阶段是2018年之后，基本养老保险全国统筹起步。其中，扩面和并轨是养老制度改革的主线。”6月21日，武汉科技大学金融证券研究所所长、中国养老金融50人论坛核心成员董登新接受《华夏时报》记者采访时称。

从1978年改革开放至今的40年时间里，随着我国人口年龄结构的变化以及人们对物质文化需求的提高，养老工作的重心也在不断改变，同时，我国对养老事业的重视程度也越来越高，养老保障的覆盖面也在不断增加。

1979年，中国开始推行以鼓励独生子女为主的新的计划生育政策（独生子女政策），此后，中国的总和生育率、出生率和人口自然增长率在这个期间持续走低，总和生育率在1990年代中期已经低于更替水平（每个妇女一生生育2.1个子女），此后长期徘徊在1.5左右，成为世界上生育水平最低的国家之一。

而与之相悖的是，人口的预期寿命则在此期间稳步上升，从1982年67.8岁增加到2017年的76.4岁。

中国在改革开放的这40年间完成了人口转变，人口年龄结构开始了老龄化的进程，与老龄化进程相伴的是中国家庭模式的变化。

在我国，人们一直认为养老就是家庭及家庭成员的责任，老年人在家庭中既可以得到生活上的照料，而且在精神上也得到极大的满足，也就是让老人享受“天伦之乐”。然而，自20世纪80年代开始，我国家庭的养老功能日益弱化，单靠家庭已经不能更好地提供养老服务，需要政府给予更多的支持，甚至成为养老服务的主要提供者和承担者。

在这样的背景之下，部分国有企业开始实施职工基本养老保险制度，此后，逐步覆盖到外资企业、城镇集体企业、私营企业甚至农村。

2005年左右，中国养老保障体系初步建成——中国第一层次的社会基本养老保险覆盖范围已从国有企业和城镇集体企业职工，扩大到其他所有制企业职工。第二层次的企业补充养老保险从无到有。9年后的2014年，《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》公布：到“十二五”末，在全国基本实现新型农村社会养老保险（新农保）和城镇居民社会养老保险（城居保）制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。

“以前，我从来没有想过，自己老了还能有养老金，而且一领就是500多。”家住北京密云的王凤香老人接受《华夏时报》记者采访时表示，在新农保刚刚启动的时候，她刚好61岁，所以，不用交一分钱就开始领取养老金了，而且，额度每年都会上调，如今，年近70的她已经领了8年。

据王凤香回忆，40年前，她的母亲跟她现在的年龄差不多，但是，由于没有工作，手里根本没有可以自由支配的钱，孩子们偶尔给个块八毛，也会被她拿块手绢包好掖在裤腰里，留着给孙子们买冰棍吃。

40年前，养老金还仅是公职人员的专属，如今，我国已建立起世界上最大的社会保障安全网，其中，养老保障制度已实现全面覆盖，实际覆盖率也已超过九成。

养老制度并轨成突破口

不患寡而患不均。随着改革开放的不断深入，养老“双轨制”的弊端越来越明显，养老制度不“并轨”，扩面难以入“正轨”，换言之，一旦实行“并轨”，机关事业单位，将成为社保征缴扩面的“主战场”。

企业职工定期缴纳养老保险，养老金缺口却逐年骤增，而机关事业单位退休人员不仅不用缴养老保险，而且领取水平平均高于企业职工，这直接加剧了社会不公平感。同时，养老制度并轨之前，我国城镇职工养老金实行的是社会统筹与个人账户相结合的制度，个人和企业分别按职工本人上年工资总额的8%和20%缴纳保险费，个人部分进入个人账户，企业缴纳部分进入社会统筹账户。原则上讲，个人账户的产权属于个人所有，账面上的余额不能调剂借用，但由于我国的社保制度起步较晚，养老金没有原始积累，加之老龄化程度不断加深，各地方政府的统筹账户均存在不同程度的支付缺口，于是纷纷借用个人账户资金发放退休人员养老金甚至挪作他用，最终导致个人账户空账率极高。

养老金双轨制使机关事业单位和企业退休人员之间形成一道鸿沟，这道鸿沟引发的不公平感，随着养老金账户缺口的出现而更为明显。

为此，2013年12月，人社部确定养老金双轨制并轨方案。2014年12月，机关事业单位养老保险制度改革方案经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。2015年，养老金改革动作频频，养老制度“双轨制”实现并轨。

也就是说，机关事业单位工作人员实行和企业职工一样的基本养老保险制度，并轨后机关事业单位工作人员将跟企业职工一样，按月缴纳基本养老保险费，达到法定退休年龄退休后，领取的养老金计算方法也与现行的基本养老保险制度相一致。

不过，需要注意的是，并轨只是制度上的并轨，而非退休待遇，为此，为了确保机关事业单位的养老金待遇不降低，就需要相应地建立补充养老保险，也就是职业年金。而这，无疑有利于做强养老金的第二支柱。同时，有利于促进划转国资充实社保基金以及养老保险全国统筹。

果不其然，此后，停滞不前的划转国资充实社保基金以及养老保险全国统筹均出现了新的突破。

2017年年底，国务院专门印发文件制定划转部分国有资本充实社保基金实施方案。2018年6月，国务院印发了《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，决定建立养老保险基金中央调剂制度，自2018年7月1日起实施。

自此，养老保险全国统筹迈出了关键一步。

责任编辑：李明徽；主编：陈岩鹏

查看更多华夏时报文章，参与华夏时报微信互动（微信搜索「华夏时报」或「chinatimes」）