国企改制无深层次障碍，过度解读于推进无助力

管维立

十九大报告在强调加快完善社会主义市场经济体制时，对国有资产、国有资本、国有企业及其改革提出了新任务。如何突破国有资产实现形式的改革瓶颈做强做优做大国有资本？国企深层次体制问题将从哪些方面突破？如何建立有效的国有资本委托代理体制？都是进一步深化国企改革必须直面解决的问题。

相关专家表示，在这个过程中，政策性调整并不能替代“体制改革”。国有企业的“转制”是由企业法规范转向由公司法调节；政府要摆脱“管企业”的纠结，就要落实管资本为主，推进顶层国有企业的整体改制。

但笔者认为，从实际状况看，目前央企的主要资产和业务此前多已完成改制，未改制部分所含优质内容不多，影响有限。改制只是法律形态的替代更迭，不具有重大的实质性意义，也不意味着经营机制和监管体制的自动提升。而近年来，对于央企国企公司化改制的作用，出现了一些过度解读的观点，因此有必要展开讨论，以利廓清事实，去惑存真。

未完成改制央企，缘于技术性因素而非深层次障碍

经中央全面深化改革领导小组审议，国务院办公厅2017年7月发出《中央企业公司制改制工作实施方案》，要求国资委系统的央企及各级子企业，凡依《全民所有制工业企业法》登记的，须于年内依《公司法》完成改制。发文当时，101户央企中有69户（约三分之二）、近5万家子企业中有3200家（约7%）尚未改制。在央企50万亿总资产中，未改制部分大体占四分之一。

1988年的企业法带有计划经济的痕迹，许多规定已经过时；1993年的公司法经修订完善，体现了现代企业制度和社会主义市场经济的要求。在经营环境和企业面貌已经发生重大变化的今天，国有企业继续采用企业法框定的法律形态，不利于转换机制和提升管理。如同台上早已开演互联网和高铁时代的大剧，众多角色却仍旧身穿长袍马褂头戴瓜皮帽，衣不合体，伸不开手脚。

国企依公司法改制，必要性和重要性不容置疑。一直在做，却一直没有做完。进展迟于预期，缘于一些技术性因素，不存在实质性分歧或深层次障碍。

技术上的困难，一是企业改制视同为新设公司，必须进行评估，而央企多数规模巨大，评估费用十分可观；二是评估升值可能涉及高额所得税，处置划拨土地又可能涉及土地出让金和其他税费，企业负担较重。

其实，国企改制并不是真的解散原企业、组建新公司，改制前后企业的资产、结构、运营总体不变，不必拘泥于规则条文，强制评估。此次国办文件作出特别规定，缩小评估范围，推迟减免费用，缓解了改制成本过高的难题。

从实际状况看，央企的主要资产和业务此前多已完成改制，未改制部分所含优质内容不多，影响有限。改制只是法律形态的替代更迭，不具有重大的实质性意义，也不意味着经营机制和监管体制的自动提升。

近年来，对于央企国企公司化改制的作用，出现了一些过度解读的观点。

《财经》杂志2016年第25期陈清泰同志所撰《澄清认识推进国企改革》一文断言，企业法是计划经济时代的产物，依企业法设立的全民所有制企业独立法律地位缺失，政府直接插手经营，政企不分，两权不分，一管就死，一放就乱，改革20余年依然故我，甚至日趋恶化。

该文认为，由于企业法、公司法相互对立，全民制国企与公司制国企并存导致两种截然不同的企业制度和监管方式并行。顶层央企多为全民制，正按照旧轨道运转，经营以政府授权为边界，政府在企业之外管企业的人和事，企业丧失市场主体功能。因此，国企改革的核心和关键在于推进顶层央企公司化改制。

该文进而将全民制国企的监管归纳为管资产或管实物形态的企业，将公司制国企的监管归纳为资本化和管资本，主张由管资产、管企业转为管资本。还提出：全民制国企没有资本，须通过顶层央企的公司化改制，将净资产转化为资本，管资本方可得以实行。

上述观点受到广泛关注，产生很大影响，有必要展开讨论，以利廓清事实，去惑存真。

《企业法》、《公司法》不是对立的两极

企业法出台时，改革开放、企业扩权和两权分离推行已近10年，计划经济行将退出历史舞台。企业法虽有“指令性计划”等不当措辞，但其后不久党的十四大决定实行市场经济，放弃计划体制，个别不当措辞随即失效。不能说企业法是计划经济的产物。

制定企业法的本意是扩大企业自主权，减少政府干预，而不是强化计划体制，只不过当时尚未形成对现代企业制度的系统认识而已。企业法规定“国家依照两权分离原则将财产授予企业经营”，语言虽不够规范，改革意向却很明显。又明确规定政府“不得侵犯企业经营自主权”；企业“取得法人资格”，有权“占有、使用和处分”企业财产，自主“承担民事责任”，自行安排采购、生产、销售、定价，决定机构设置、人员编制、工资奖金、录用辞退，并开展对外投资、持股和发行债券。企业实际上拥有了相当大的自主权，与先前指令性计划体制下的国营工厂已经不可同日与语。

在政府与企业的关系方面，企业法规定政府只管两件事：一是任免厂长，二是审批重大基建技改项目。即使用今天的标准衡量，这两条也不算离谱。公司法规定股东有权选择经营者和决定公司重大事项，与此庶几近之。

企业法与公司法的差别，主要有两点：

其一，企业法规定“企业财产属于全民所有”、“企业以国家授予的财产承担民事责任”，没有明确法人财产和有限责任的概念。这当然不妥。企业财产不仅来自国家投入，还来自借贷，不属全民所有。但将企业用于担责的财产限制在“国家授予”范围内，可以理解为国家不承担连带责任，隐含责任有限之意。

其二，企业法规定实行厂长负责制，缺少股、董、监、高、党等一套治理结构。但在实践中，企业往往采用党政联席会或厂长经理办公会等形式集体决策，部分弥补了厂长制的缺陷。而公司制企业，也有各治理主体权责不清或形同虚设、导致个人专断的现象。

可以说，企业法和公司法前后诞生于改革进程之中，方向基本一致。企业法是一部带有时代烙印和历史局限性的良法，不是与公司法对立的劣法。

两法并存没有造成两种企业制度、两种监管方式并行

批评全民制国企经营以政府授权为边界、政府在企业之外管企业的人和事，文不对题，混淆了是非正误。

国家以出资人身份为国企划定边界（经营方向和范围），管国企的人（经营者）和事（重大决策），并无不妥。公司法亦有类似规定：股东决定公司章程（划定边界），选择管理者（管人）和决定重大决策（管事）。

公司法还规定：国有独资公司由监管机构制定公司章程（划定边界），委派董事和监事（管人），重大事项由监管机构决定或报本级政府批准（管事）。

政府为国企、股东为公司“划定边界和管人、管事”，合理合法。不仅企业法如此，公司法也如此；不仅全民制国企如此，公司制国企也如此；不仅国企如此，私企也如此；不仅中国如此，外国也如此，全世界的公司制企业莫不如此。

有些研究者多年来纠结于行使所有权的行为主体究竟应在企业内还是企业外，始终想不通企业所有权须由企业外的所有者行使，陷入逻辑混乱和认知偏执。

全民制央企按照企业法旧轨道运转、存在两种企业制度和监管方式的论断，夸大了企业法的负面影响和公司化改制的作用，缺乏事实基础和法理依据。

2008年的《企业国有资产法》规定，出资人机构对国企“享有资产收益、重大决策和选择管理者等权利”。2003年国务院的《企业国有资产监督管理暂行条例》（第378号令）规定，监管机构“履行出资人职责，维护所有者权益”“不行使社会公共管理职能”。可见，监管机构的定位很明确，职责范围很清晰，且适用所有监管对象，对全民制和公司制国企一视同仁。

在实际执行中，国资委对系统内央企统一进行监管，从未针对全民制央企和公司制央企分别订立不同规则。毋庸讳言，国资监管还存在许多缺陷和问题，有些是工作上的偏差或错误，有些缘自体制弊端或顶层设计失当，有些属于需要进一步探索的未知领域。监管不当的后果，全民制和公司制央企一样感同身受。监管越位越界，管了不该管的“人和事”，公司制央企也倍感无奈；监管失职缺位，放任自流，全民制央企也乐得宽松。所谓两种运转轨道，两种企业制度，两种监管方式，子虚乌有，迹近杜撰。

即以董事会试点为例，国办发文时已有85户央企实行，其中一半以上系全民所有制企业。按照企业法，它们本应实行厂长经理负责制，搞董事会试点涉嫌“违法”。这一实践生动有力地说明，不应夸大部分央企未改制的负面影响，也不必搞法律条文崇拜。

资产与资本之辨

从企业法与公司法对立的角度去解释管资产和管资本，很难讲得通。

“管资产”一语见于2002年党的十六大提出“建立管资产和管人、管事相结合的国资管理体制”。这一提法针对的是当时政府的国有产权管理与社会行政管理混杂、国企监管政出多门的乱象，重点在建立专司国有产权管理的机制，令九龙治水归于一统，没有强调政府要直接管企业实体资产的意思。

“资产”一词多指企业资产负债表左边的材料、厂房、设备、土地等实物资产或无形资产。如果把“管资产”理解为监管机构直接管企业的实体资产，显然是错误的。不仅如此，对国有企业而言，“国有资产监管”的说法本身就不准确，用词不当。因为企业的实体资产属于企业法人，不属于所有者或国家；国有企业里根本没有国有资产。

上世纪80年代末，国务院设立国家国有资产管理局，探索新的国有产权管理体制。当时就有人质疑：产权管理并非资产管理，何以名为“资产管理局”？刚开始时确有企业不明白国资局的职能，派出负责实体资产管理的设备科长或设备动力处长去汇报工作，牛头不对马嘴。出现这样的误会也难怪，因为政府直接插手企业实体资产管理的现象，计划经济时代确曾有过。

当然，误会很快就消除了，国家早已不直接管物资、管设备、管厂房了，“国有资产管理”的本质是“国有产权管理”。尔后设立国务院国有资产监督管理委员会时，其职能直接明确为履行出资人职责。无论是国有产权管理还是出资人职责，都不包含直接管理企业实体资产的内容。

至此，国资监管机构不插手企业实体形态资产的管理，在监管方和被监管方的认识上没有歧义。实践中发生监管过多过细的问题，当属工作上的偏差。

很显然，“管资产”，“国有资产”，其中资产二字不能理解为实体资产，而应另有所指，即净资产，亦即所有者权益。包括资产负债表右边的资本、资本公积、盈余公积和未分配利润。净资产即所有者权益属于出资人所有。把资产解释为净资产，“管资产”和“国有资产”就大致讲得通了。

法律法规也正是这样明确的。《国有资产法》规定，“企业国有资产，是指国家对企业出资所形成的权益，属国家即全民所有。”国务院《国资监管条例》规定，“企业国有资产，是指国家对企业的投资及其形成的权益，属国家所有。”“国家实行管资产和管人、管事相结合。”这里所说的权益就是净资产。

需要说明，将“管资产”解释为净资产虽然说得过去，但这一说法并不确切。首先，资产一词字面上可以指净资产或实体资产，易生误解。其次，净资产只是财务报表上的一项记录，看不见摸不着；企业的实体资产是净资产即股权资本与债权资本两类来源共同形成的，实体资产与净资产没有一一对应关系。所以，净资产无从“管”起。

至于“资本”，全民制企业先前使用资金平衡表，确无资本之说；1993年改用资产负债表，在权益项下列示实收资本、资本公积等科目，开始有了资本的称谓和概念。公司化改制视同为以企业整体出资设立有限或股份公司，新公司之初始资本或股本须按原企业的市场价值计量。若原企业评估后的价值高于账面值，则原企业的实收资本、资本公积、盈余公积、未分配利润之和，亦即账面净资产值，计入新公司的实收资本或股本科目；评估升值另计入资本公积科目。

可见，顶层央企改制前的净资产值计为改制后的资本或股本，只是会计科目名称的更替，不含任何实质性变化。净资产以及公积、盈余、利润，本来就具有资本属性。况且，资本也只是财务报表上的记录，同样看不见摸不着，同样不直接对应于实体资产。所以，央企改制创造不出可以用来“管”的“资本”。

管资产或管资本，讲的都是“国有”。而国务院国资委2004年9号令《企业国有资本保值增值确认办法》和财政部2007年43号令《金融企业国有资本保值增值确认办法》，均将“国有资本”定义为“国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益”。于是，“国有资本”与“国有资产”的法定语义趋同，互相等效。循着这一逻辑链条推理，前述《财经》杂志文章所说“管资产转为管资本”的起点和终点就合一了；不仅“管”字无法落实，“转”字也无从谈起。

归根结蒂，国家作为出资人与国有企业的关系，履行出资人职责的监管机构对于国有企业或国有产权、股权实施管理的内容，企业法归纳为任免厂长和审批重大项目，虽与公司制暗合，毕竟过于粗糙。公司法概括为“享有资产收益、重大决策和选择管理者”，已经十分确切，十分概括，也足够简练，再要浓缩为一句三、五个字的口号，难免词不达意，反而害事。（作者为中发国际评估公司名誉董事长）

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