治理地方债，财政与金融改革须协同跟进

张茉楠

近几年以来，围绕地方政府债务治理，中国出台了一系列财政改革措施。然而，从目前看来，亟待强化央行对地方政府债务的监督管理职能，增强财政与金融改革的协同性。

地方政府债务扩张

整体上看，我国政府债务占GDP比重远低于美国、欧洲和日本等主要经济体，财政赤字相对可控，现阶段财政的可持续性不成问题。但地方政府的预算软约束、投资冲动和事权大于财权等现实导致地方政府通过融资平台积累了大量债务，地方政府的财政可持续性面临一定的风险。根据瑞银估算，2016 年政府债务规模达50 万亿元人民币，占GDP 的比重为68%，高于2015 年底的43 万亿元人民币（占GDP 的比重为62%）。其中，中央政府债务约12 万亿元，地方政府及准政府债务约33 万亿元，铁道债约4.5 万亿元，四大资管公司债务（上一轮国有银行改革的遗留债务）约5400亿元。广义地方政府债务的快速增长是政府债务扩张的主要原因，特别是在全球金融危机之后。但总体而言，与其他国家相比，中国的整体政府债务规模仍较为温和。

将目前公开资料所获得的平台债务与地方债务的平台债务比较，不难发现负有偿还责任地方债务中主要分项均少于平台债务，表明平台债务大部分并未纳入地方直接债务，即使考虑或有负债后，大部分的平台债务仍游离于地方债之外。截至目前，地方债存量10.63万亿。其中2015-2016年地方政府债总计发行9.88万亿，2015年发行3.84万亿，2016年发行规模为6.05万亿，2016年发行规模较2015年大幅增加。新增地方债务为1.81万亿元，置换部分的规模约8万亿元，这意味着目前尚有6.3-6.4万亿的置换类债券待发行，2017年置换类地方债发行压力及地方债务置换压力仍较大。

自2001-2012年我国地方政府债务规模呈快速扩张态势有其深层次体制性根源。事实上，自1994年财政分税制改革以来，改革的后遗症——地方政府财权及事权的不匹配问题始终没有解决，所以一直以来我们都能看到地方政府对于土地财政和地方融资平台的依赖性，但这些融资渠道确实给经济带来了较大的风险。从税制“营改增”的方向来看，财政收入有进一步向中央集中的趋势，地方财政收支不平衡的矛盾可能会加剧，政策虽有意将消费税让渡给地方，但具体的落实仍需持续关注。

如何有效管控地方债？

从目前对地方债务管理的改革思路，以及新一轮财政管理体制改革的方案不难发现，对地方债的管理，仍然还是要采用建立在国家信用基础上的财政工具。从几十年政府投融资体制的发展过程可以看到，在不可能消除中央政府对地方政府债务兜底的情况下，仅仅采取财政工具，是很难化解这一问题的。

笔者认为，当前，解决地方债务必须协同解决好财政和金融两方面问题，因为中央和地方政府之间的财权博弈直接影响到两者间的金融资源博弈。从地方政府的角度来讲，地方财政不能通过无限制地拨款来支持地方国有企业，只好从其它渠道为国有企业展开对资金资源的争夺。各地方政府纷纷将注意力转向金融资源，尤其是对银行体系信贷资源的控制上来，这必然会造成金融部门不良贷款率的攀升和资金配置效率的下降。然而，由于以中央政府信用作为担保的隐性担保机制普遍存在，随着金融管制的进一步放松，包括银行理财、银信合作等规避利率管制的金融工具被大量创设出来，并对金融体系产生直接或间接影响。

一方面，政府对经济活动的干预较多。一些本该由财政承担的责任交给了金融市场主体，政府性债务扩张不可持续风险将转移至金融体系。政府通过融资平台公司、国有企业直接参与经济活动，同时通过影响银行信贷投放为前者提供资金。另一方面，财政与金融关系不清晰，中央银行不仅承担“准财政职能”，而且通过释放流动性等操作为政府性债务融资提供便利，虽然有助于降低财政体系的风险，但实际上将政府性债务扩张不可持续风险转移到了金融体系。

因此，要从根本上解决地方债务问题，必须强化央行对地方政府债务的监督管理职能，增强财政体制改革与金融体制改革的协同性。

第一是清晰界定财政与中央银行的职能，防止产生财政变相透支问题；完善财政对中央银行损失的补充机制， 建立有效的历史挂账处理方式解决中央银行承担金融改革与金融稳定成本的问题，提高央行资产负债健康性。

第二是建立偿债准备金。建立偿债准备金是世界各国较为通行的做法， 以防范政府债务风险， 地方政府偿债准备金是地方政府为确保按期偿还债务本息而筹集、运用的专项储备资金。偿债准备金在管理上有两种方式可供选择：专户管理或专项管理。

第三是尝试建立央行国库基金管理。央行国库基金管理主要是指以有效的方式利用国库现金和易变现资源，优化政府财务结构，提高财政资金使用效益，在确保满足国库现金支出需要的前提下，实现国库闲置现金余额的最小化和现金运用收益最大化的一系列国库资金管理活动的总称。

从目前地方国库收支的实际情况来看：一方面地方政府闲置大量的财政库存资金。另一方面，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性建设项目，由于建设资金需求量大，为弥补资金缺口，地方政府不惜对外举债、背负利息。央行应积极加强对地方国库现金管理问题的研究，在保证国库资金安全的前提下，推出既符合国家的宏观经济治理，又能满足地方财政利益诉求的现金管理模式，充分合理利用闲置的库存资金资源，最大限度地减少政府债务余额和利息支出。（作者为中国国际经济交流中心研究员）

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