抵御金融风险，须两级监管体系责权明晰

陈欣烨

目前，我国的金融监管体系是以“一行三会”的国家金融监管体系为核心的构架，同时为了适应地方金融监管要求，各省级政府都设立了地方性金融局或金融办，执行监管职能，事实上的国家和地方两级金融监管体系已经形成。

目前的两级监管体系中存在着监管权力界定模糊，监管责任不明确等问题，有必要建立责权明确的国家与地方金融监管体系，以便形成国家与地方之间协同的监管关系。

地方监管欠缺法律依据

近年来，地方性金融机构不断发展壮大，包括小额贷款公司、股权私募基金、融资担保公司等新型金融业态在机构数量、资产规模等方面都呈现快速增长态势。以小额贷款公司为例，根据央行此前发布的数据，截至2016年3月，全国共有小额贷款公司8867家，贷款余额9380亿元人民币，全年新增贷款2267亿元；全国小额贷款公司的总数由2008年的不足500家，到2013年底激增至7839家，时间只用了短短5年。

对于这类金融机构的监管，主要依托于各地方政府金融办，负责监管小额贷款公司、股权私募机构、融资租赁公司等机构。到目前为止，全国各省、直辖市、自治区级政府均已建立了金融办公室，并且辐射到市、县级政府部门。事实上的地方金融监管体系已经确立。

地方金融监管部门行使金融监管权力，是建立在国家颁布的关于各类机构执业规则中赋予的地方金融监管权力，如对小额贷款公司的监管，在人民银行的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（2008.5）中。而这些制度都处于政府规制的层面，没有上升到法律的高度，地方金融监管权力还不具备明确的法律依据。

制度模糊 风险加大

首先，相对于全国范围内一致的国家监管体系，地方金融监管体系的建设缺乏统筹设计，主要表现为各地的金融监管权力不集中，监管制度分散。

监管权力以地方金融办为主，还有地方发改委、地方工商局等部门共同承担。如天津市政府金融办主要监管小额贷款公司、融资租赁公司，但是对于股权私募机构的监管则由发改委承担。分散的地方金融监管权力，不利于监管责任的确定，以及监管能力的建设和监管合力的形成。

关于各类地方性金融机构的监管制度，均是分别颁布，缺少对金融机构的一致性监管政策。

其次，国家与地方金融监管权力不明确也是个长期存在的问题。近年来，全国各地发生了若干起地方金融风险事件，如广州的“华鼎案”、天津的股权私募机构非法融资案、浙江民间非法集资案等，对于这类事件的处置，存在着地方金融监管部门与国家以及监管机构相互推诿的现象。发生金融风险时，危机的救助责任应该由国家一级监管部门承担，还是由地方金融监管部门承担，难以确定。

在目前权力较为集中的金融监管体系下，大部分的监管权力集中于“一行三会”体系内，地方金融监管体系的监管权力并不明确，尤其在金融领域出现新型的金融产品、工具时，金融监管的覆盖更显得捉襟见肘。

此外，还存在着地方金融监管体系的权责不明晰、地方金融监管能力不足等问题。金融办的设立初衷是议事协调机构，及协调“一行三会”与地方金融机构之间的关系。后来，随着小额贷款公司等机构监管权力的下放，地方金融办又承担着对这类机构的监管。除此以外，很多地方政府将促进地方金融产业发展的职能赋予了地方金融办，并需要为地方政府融资提供便利。多重职能的地方金融办势必造成地方金融监管效力不足、监管能力缺乏的问题。

相对于国家监管部门，地方金融监管部门的人员大都是从政府其他部门转入的，缺少金融监管的经验和背景。金融行业是高风险行业，监管能力不足会导致事实上的监管空白，被监管机构会利用着一缺陷，展开监管套利，扩大经营风险，提高杠杆率，甚至违规经营。

完善两级监管体系

十八届三中全会决议明确提出，要落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。

改革的方向将朝着逐步明确中央与地方金融监管权力边界的方向发展，地方金融监管权力或将逐步下放到地方政府，并在制度和法规上得以确立。为此，地方政府需逐步建设和完善地方金融监管体系与机制，为满足当前和未来金融监管需要做好准备。如此，应该从以下几方面着手准备：

制定地方金融监管法律。按照上述国家与地方金融监管边界的划分，国家应该注重控制全国范围的风险，以及保护公众的利益和中小投资者的利益。在此基础上，通过立法程序，明确地方政府的金融监管权力与责任，形成全国一致的监管原则。即地方政府应该承担地方性准金融机构的监管，以及本辖区民间金融形式的监管。完善公众利益保护法，对于违反公众利益和中小投资者利益的事件，无论是地方性的还是全国性的，都应由国家监管机构处置。

设立独立监管职能的地方金融监管部门。将目前存在于金融办的促进地区金融发展、融资等职能全部剥离，独立出监管职能，赋予地方金融办，或者如“金融监管局”之类的机构，目的是使监管权力独立于金融发展与融资职能，使其可以更加独立地行使监管权力，不受或少受地方经济发展目标的影响。

设立由省级金融办领导的垂直型地方金融监管。目前除各省级地方政府建立的金融办公室，同时在所辖市县级政府也设立了金融办，而且对其所在地的金融机构的日常监管和风险监管交由市县一级政府。而市县一级监管能力相比于省级政府更为不力，交由市县一级政府监管必然带来巨大的风险隐患。

集中地方金融监管职能。将目前分散于地方发改委、经信委、国资委等部门的对于股权私募机构、融资担保公司等的监管权力整合，统一交由金融办或未来的“金融监管局”监管。改变目前分头监管的模式，将金融属性相似的金融机构，统一由一个部门监管，有利于监管能力的建设和监管空白的消除。

实行功能性监管。在集中监管的基础上，由金融办或 “金融监管局”对所监管的对象实行功能性监管。小额贷款公司、股权私募机构等地方性准金融机构在业务性质上存在一定差异，但在金融功能上，这些机构存在着基本功能的连续性和一致性；并且地方金融有形式多样化和多变性特点，金融创新更为普遍，因此，相对于“一行三会”的分业监管，地方金融监管更适用于采用功能性监管方法。

明确地方金融监管的责任与权力。地方金融监管部门，体现为金融办或者“金融监管局”，应该具有金融监管的权力，包括地方性金融机构的准入权力、风险监管的权力等；在权责一致的基础上，金融办需承担与该权力相对应的责任，即有效控制辖区内的地方性准金融机构和金融行为的地区性和系统性风险，在风险发生后，应采取积极的措施减少风险的传播范围，控制风险的传播能力。

（作者为天津市委党校经济学副教授）

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