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应对金融危机的美欧经验及启示

作者:谭海鸣

来源:华夏时报

发布时间:2015-09-11 23:04:33

摘要:当前,我国经济基本面仍然向好,以银行为主的金融体系资本充足率高、盈利能力强,国家财政收支健康、政府负债水平不高,货币政策仍然坚持了稳健的取向,还有调整的空间。我国并不存在发生金融危机的土壤。

应对金融危机的美欧经验及启示

当前,我国经济基本面仍然向好,以银行为主的金融体系资本充足率高、盈利能力强,国家财政收支健康、政府负债水平不高,货币政策仍然坚持了稳健的取向,还有调整的空间。我国并不存在发生金融危机的土壤。但是,6月中旬以来的股市风波让众多投资者感到困惑,其中发生的“股价快速下跌-强制平仓-新一轮下跌”的负反馈循环,与几年前美欧金融危机中的情况如出一辙。8月,人民币汇率又在十年来首次贬值。一时间,中国金融市场似乎有了“风声鹤唳”的意味。在这一背景下,回顾美欧国家应对金融危机的经验,并且与我国的相关政策进行比较,有助于展示中国经济、金融的巨大回旋余地,提升公众信心,共克时艰。

美欧救市的金融政策

美欧国家在应对危机时,常会采取三种类别的金融政策。

一是应急性措施。此类措施突破常规,力求实用。以降息为例,突出的特点是坚决、大幅、迅速。常规时期利率调整一般为一次25个基点,但在危急关头美联储最大降息幅度为一月两次共125个基点,英格兰银行为一次150个基点。在流动性支持方面,突出的特点是灵活多样。为使“最后贷款人”职能发挥最大效用,美联储通过名目繁多的创新型工具,将回购的期限拉长、频率缩短,把抵押品要求放松,允许更多金融机构参与,甚至把高盛和摩根士丹利两大硕果仅存的投资银行转成了商业银行,以便对其提供足够的流动性支持。此外,央行和财政部还通过提供直接贷款、购买优先股等方式对具有系统重要性的金融机构进行救助,主要发达国家均对存款实行了政府信用担保。

二是逆周期宏观调控。此类措施的特点是着眼于实体经济,关注中期影响,具体包括零利率、量化宽松(QE),以及针对特定部门或行业进行支持的信贷宽松(CE)等。这方面英格兰银行和欧央行是反差较大的两个例子。2011年初,随着石油等大宗商品价格反弹,全球物价同步上升,欧元区和英国CPI均大幅超过2%的目标,英格兰银行坚持不加息,而是通过行长致财政大臣公开信的方式解释:在经济复苏不稳时期,不应固守通胀目标而冒然加息。相反,欧央行严守通胀目标制,在2011年4月和7月分别加息25个基点。事后表明,欧央行明知欧债危机正从希腊、爱尔兰、葡萄牙等欧元区外围国家向意大利、西班牙等核心国家蔓延,仍固守通胀目标制加息,且由于内部意见分歧,没有及时启动救助计划,导致欧债危机恶化,对实体经济造成很大负面影响。

三是制度建设和改革。此类措施的特点是全面系统,讲究合作。以G20为首的国际社会进行了有效合作,巴塞尔银行监管委员会推出了《巴塞尔协议III》,同时证券、保险、衍生产品、会计准则等各种规则都被更新;美国出台了严厉的《多德-弗兰克金融法案》,英国重建了以央行为核心的宏微观统一监管体系,欧盟完成了银行业联盟立法。在国际金融制度建设方面,以国际清算银行为核心的巴塞尔体系涵盖了巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、国际证监会组织(IOSCO)和国际保险监督官协会(IAIS)三个关键的金融治理组织,拥有巨大话语权。这背后,离不开欧洲各国长期的合作与智慧碰撞,离不开与时俱进地吸纳新兴市场国家等新生力量。相对而言,美国主导的“国际货币基金-世界银行体系”的竞争力主要在于财力雄厚,但在治理结构上固步自封,美国国会迟迟不批准国际货币基金组织2010年份额改革计划,未来可能逐渐丧失国际影响力。国际间金融力量此消彼长背后的细节值得我们关注。

美欧金融监管改革的三条路

在面临宏微观监管分置的“双峰治理”模式失灵、对影子银行体系的监管不足的共同问题时,英国、美国、欧盟采取了三种不同的方法。用一句流传甚广的话概括,就是“遇到问题,英国人重新来过,美国人修修补补,欧洲人开会讨论”。

英国的改革是最为彻底的金融治理框架重构。危机前,英国实施的是典型的“双峰治理”模式,英格兰银行和金融服务局(FSA)分别负责货币政策制定执行以及金融监管。危机后,英国强化了英格兰银行的职能,在其内部新设两大机构:金融政策委员会(FPC)负责宏观审慎政策;审慎监管局(PRA)负责对存款机构、保险机构和其他重要的投资公司进行审慎监管。撤销FSA,新设金融行为局(FCA),负责所有金融机构的行为监管,以及PRA监管范围外的金融机构的监管。通过这一变革,英国实现了对主要金融监管机构的宏微观统一监管。

美国的改革是改良性的调整措施。由于历史原因,美国的金融监管分为联邦和州两个层面,在联邦层面,金融监管又按不同金融行业、不同会员关系分别分散在多个机构,是典型的“分业监管”治理框架。其中,货币监理署(OCC,隶属财政部)、美联储(FED)、联邦存款保险公司均对银行进行监管,国家信用社管理局(NCUA)对信用合作社进行监管,储蓄机构监管署(OTS)对储贷协会进行监管,证券交易委员会(SEC)对证券业进行监管,商品期货交易委员会(CFTC)负责期货市场监管,保险业监管则由各州保险监督官组成的自律机构——全美保险监管协会(NAIC)负责。为了应对金融混业化发展,由美联储负责金融控股公司的监管。危机后,美国对存款类机构的监管关系进一步作了明确,撤销了OTS,将其职能分别赋予OCC和FDIC,并厘清了OCC、FED、FDIC各自的监管边界。另外,新设了四个机构。在财政部之下新设了两个机构:金融稳定监督委员会负责协调各联邦监管机构;联邦保险业办公室负责监管保险行业。在美联储之下新设了金融消费者保护局,负责整个金融行业的消费者保护。在SEC之下新设了信用评级办公室,负责监管信用评级行业。

欧盟的改革是反复谈判,形成共识的结果。为应对危机,欧盟首先做实了负责统一金融规则制定的机构,在原有的银行、证券、保险三大议事委员会基础上,设立了独立的欧洲银行业监管局(EBA)、欧洲证券与市场监管局(ESMA)和欧洲保险及养老金监管局(EIOPA)。目前这三大机构的职能是促进形成统一监管规则,并进行统一的风险评估。将来如果欧盟各国统一金融监管权力后,这三大机构可望成为实质性的监管当局。欧洲银行业联盟取得实质性胜利。2012年6月举行的欧盟领导人峰会提出了建立银行业联盟的构想,由单一银行监管机制、共同存款保险机制、单一破产处置机制三大支柱构成。2013年10月,单一银行监管机制获得欧洲议会通过;2013年12月,共同存款保险机制通过;2014年4月,单一破产处置机制通过。欧洲银行业联盟的法律基础已经建立。2014年11月,由欧央行负责运行的单一监管机制(SSM)正式启动。

中国金融政策工具

与欧美的比较

与美欧相比,我国的金融工具同样丰富,操作同样坚决果断。从2008年9月到2008年12月的三个月内,人民银行降息216个基点,其中最大一次降息幅度为108个基点。我们还采取了不对称降息、定向降息、定向降准等一系列非常规手段。在流动性支持方面,央行创设了SLO、SLF、MLF、PSL等各种创新型货币政策工具。十几年来再贷款、注资金融机构、剥离不良贷款、由政府信用担保发行政策性金融债券等措施,也涵盖了美欧国家政府应急性支持措施的各个方面。美欧普遍采取的QE措施,其本质是扩张央行资产负债表。我们虽然没有实施QE,但人民银行购买外汇吐出基础货币、采用PSL向政策性银行提供资金,允许银行以地方政府债券作为抵押向央行融资,都是扩张资产负债表的措施,为市场提供了足够的流动性。同时,我们也有使用存款准备金、央票、公开市场操作回笼和调节市场流动性的丰富经验。我们也没有实施信贷宽松措施,但从1984年人民银行正式履行央行职能开始,就设立了单独的信贷政策部门,对三农等政府鼓励发展的行业进行定向的信贷政策支持。金融危机后我国实施的金融监管政策,很多比《巴塞尔协议III》更为严格。

我们的金融政策还有较大的回旋余地。2008年8月至2014年7月,美联储的资产规模扩张了5倍,英格兰银行扩展了4.5倍,而人民银行的资产规模从2005年1月到2014年7月也仅扩张了4.1倍,还有扩张的空间。我国银行的存款准备金率还高达18.5%,一年期存款利率为2.85%,都还有降低的空间。


我们的外汇储备比较充足,储蓄率比较高。更关键的是,我国的经济增长潜力高于美欧发达国家,金融市场仍有较大发展空间,这为我们出台应对危机的金融政策提供了巨大的回旋余地。

但与国际相比,我国金融政策有着不足。一是金融监管架构仍比较严格地采用分业式监管,不能较好地适应金融混业发展的潮流,特别是当前同业业务和互联网金融业务创新层出不穷的情况下更是覆盖不够。二是风险处置机制不完善、刚性兑付仍普遍存在。三是金融市场对内对外都不够开放,储蓄率高、经济增长快、投资收益高的优势没有得到充分发挥,实体经济融资难融资贵问题仍然明显。

三个建议

笔者认为,首先应着眼中期用好用足金融政策。未来若干年,我国经济进入新常态,为了保持一定的经济增速,仍需要充足的信贷支持。应坚持地方政府债务置换、发展直接融资等“优化杠杆”的做法,不可因总体杠杆率较高就在经济下行时收紧银根,触发资产价格下跌和经济下行的负反馈循环。

二是完善有助于金融发展的激励约束机制。与美国类似,我国二十年来在应对金融问题时采取的是新设专门机构处理的方法。这是一种用发展的办法解决问题的思路。目前,我国金融业仍处在快速发展过程中,尤其是互联网金融发展日新月异。宜在保持分业监管架构的同时,参考美国的金融监管架构,明确由一家机构负责对金融控股公司和跨行业金融业务的监管。同时,加快建设存款保险制度,建立市场化的风险处置机制,为打破刚性兑付、形成有利于金融资源优化配置的信用风险溢价奠定基础。

三是对内开放和对外开放相结合。对内,在风险可控的前提下,加快发展中小银行和多层次资本市场,积极发展互联网金融,打破垄断,在供给端引入充分竞争,以形成新的均衡存贷款利差,达到稳定存款利率、降低融资利率的效果,使“全方位融资”和“全民创业”相结合,支持实体经济发展。对外,尽快放开存款利率管制,加快开放资本账户,加快推动人民币国际化,建好亚投行、金砖开发银行等多边金融机构,积极参与国际金融治理。靠中国经济增长、市场规模扩张和劳动生产率增长在全球的相对优势维持人民币相对高利率,靠中国的市场深度、外汇储备雄厚实力和跨境资本流动管理维持人民币汇率的基本稳定,吸引全球资本,使“全球资本”与“全球市场”融合,推动我国经济金融向更高层次迈进。

(作者为中国人民银行货币政策二司副处长)



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