国企改革五大问题的新共识

首先谈谈国企改革的目标和方向问题。以前这是分歧最大的地方，现在无论理论界还是决策层都对这个问题有了越来越明确的意见。在中国这样一个社会主义市场经济国家，国有企业仍然是推进现代化、保障人民共同利益的重要力量。基于这样一个认识，国企改革的目标还是很清楚的，就是要在坚持社会主义基本经济制度和市场经济方向的前提下来推进。

具体地讲，国企“做大”还是“做强”将不再是问题。在中国市场经济转型和经济发展进入新常态的大背景下，现在国有企业的主要目标首先应该是做强、做优，然后是做大。另外，不能仅看一个个具体的国有企业，而要着眼于整个国有经济和国民经济的发展，提高国有经济的活力、控制力、影响力以及抗风险能力。这四个“力”实际上是当前深化国企改革非常重要的目标。

第二是国企分类改革问题。这也是长期以来困扰国企改革的问题。我们有超过15万家国有企业，类型多样，既有公益性很强的，也有市场化程度很高的。甚至在一个公司比如中石油内部，既有具备自然垄断属性的管网业务，也有一定行政垄断的上游勘探开发业务，还有市场化程度比较高的炼油和下游零售业务。它应该分到哪一类，其实是个很复杂的问题。

经合组织（OECD）国家的国企基本上分为两类：一类就是商业性国有企业，也就是有商业目标的国有企业；另一类是公益性的国有企业，主要承担政策性任务。这些国有资产基本上分布在四大领域：基础产业领域，像铁路、交通、电信、能源；公共服务领域；金融和教育领域。

对中国国有企业下一步的分类改革，现在也有越来越多的共识。第一类就是借鉴OECD的经验，叫商业性国企，这一类企业的改革主要是推进公司制股份制改造，包括母公司整体上市。第二类就是公益性的国企，要改革和完善内部治理结构，尽可能降低运营成本，提高效率。此外，对于具有自然垄断属性产业领域的国企，要按照十八届三中全会已经明确的“政企分开、政资分开、特许经营、加强监管”原则进一步深化改革。

在分类改革里面，需要强调的是，一定要把产权制度改革与产业重组结合起来。现在面临的一个现实问题是国有资产大量分布在重化工行业，而这些行业的产能过剩问题非常严重，投资收益率非常低。如果没有大的产业重组，仅仅是所有制改革，未来三五年后，不管治理结构有多么好，恐怕仍然很难改变行业整体收益下降的问题。

第三是国有资本管理体制问题。这是前一段时间争议最大的问题。十八届三中全会提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。对这几句话，各有各的理解，最近也开始越来越多地形成了共识，就是还要基于2003年形成的国有资产管理体制来推进新的改革，不能另起炉灶，否则，代价会非常大。2003年成立国资委的主要目的是解决以前的“九龙治水”和出资人缺位问题，当时不同的政府部门都有管企业的权力，但又都经常不管，出现的问题是比较乱、比较散。成立国资委后，按照“管人、管事、管资产”以后，很多方面有很大的变化，而新的问题是管得过多、过细、过死甚至过滥。

但是，没有一个国家像中国有这么多的国有企业，有这么大量的国有资产，有这么重要的国有经济。面对这些复杂的问题，比较稳妥的改革方案还是在现有国资管理体制的基础上进一步完善。

就“两类公司”（国有资本投资公司、国有资本运营公司）来说，越来越多的共识就是它们一定不能是在国资委和国有企业中间的一个管理层次，否则就是“第二国资委”，对于改变目前国有资本管理体制存在的矛盾是没有任何益处的。笔者的看法是，在新的国资管理体制框架下，这两类公司更多的是市场化的出资人和国有资本的投资运营机构，而国资委是代表国家的出资人。可以有两种模式，一种是国家直接授权这两类公司作为国有企业的出资人，还有一种是国资委作为出资人代表，然后授权这两类公司做出资人。

此外，“两类公司”有一个基本前提，它们不能成为直接的生产经营主体，否则就和现在国有企业的母公司没有任何区别。它们主要是做股权或资本管理，通过股权的进退、资本的流动，来实现资本价值的保值增值。下一步国有资本布局结构的调整，主要通过这两类公司的市场化运作，不是体现为让某个具体国有企业死掉，而是体现为企业股东的变化和股权结构的调整。

第四个是国企的公司治理和激励问题。现代企业制度的核心就是董事会制度，如何发挥董事会在重大决策中的核心作用，如何正确处理好董事会与党组织的关系，都会成为关注点。还有一个就是员工持股和高管持股问题。在这些方面，应该说也是越来越有共识。比如董事长与党委书记由同一个人担任，董事会成员与党组织成员交叉任职；允许将部分国有资本转化为优先股；可以在一些企业里面探索实行员工持股，特别是在人力资本和技术要素贡献占比较高的由科研院所转制形成的混合所有制企业，有条件最先实行员工持股和高管持股问题。

第五个是关于地方国企的改革问题。从数量上来看，地方国企是国企的多数，占70%；从营业收入来看，央企大概占60%，地方国企占40%；从利润看，央企约75%，地方国企约25%。地方国企近些年特别是从2013年开始，效益下降得比较明显。在每年两万多亿的国有企业利润里面，地方国企的比例本来就少，这两年下降得更明显。出现的一个新情况就是2008年金融危机前后，各地相继成立了一批投融资平台，目前除少数原有工业基础比较好的省份外，大部分地区的地方国企以投融资平台为主。因此，地方国企的改革任务和中央国企的改革任务就不完全相同了。除了央企改革的那些任务之外，地方国企改革要和地方债务的化解、投融资平台的清理、财税体制等很多方面结合起来。

（此文为国务院发展研究中心产业研究部部长赵昌文9月7日在北大朗润·格政论坛上的发言，经作者修订，专供本报发表）

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