欧洲移民危机的“生机”

9月2日一名3岁叙利亚男童的尸体被海浪拍涌到土耳其海滩上，这一幕被记者拍下，由世界多家媒体刊登报道，再次引发人们对欧洲移民危机的思考。

每天关于移民试图通过各种途径（船、卡车）偷渡至欧洲“天堂”的消息铺天盖地。尽管清楚前路的危险，每天仍有成千上万人乘坐危险的小船，甚至出钱通过蛇头偷渡到欧洲。

8月26日奥地利警方在靠近匈牙利边境的高速公路上一辆遗弃的卡车里发现了71具叙利亚偷渡者的尸体。几乎同时200人在偷渡穿越地中海的途中溺亡。

拥入欧盟国家的难民人数正在激增；据欧洲边境管理局估算，2015年截至目前约有34万非法移民偷渡到欧洲，其中占比最大的是叙利亚难民。内战和恐怖主义使大量叙利亚难民背井离乡。从2014年7月至2015年7月，欧盟收到了约21万份叙利亚籍难民的庇护申请。绝大多数叙利亚难民逃往三个国家：土耳其、约旦和黎巴嫩。

另外，由于经济落后、失业率高、政治腐败等问题，来自西巴尔干半岛的偷渡客数量也呈上升趋势，加重了欧洲的移民危机。2015年上半年，德国收到的难民庇护申请中有40%来自科索沃、塞尔维亚和马其顿。

全世界如美国也为移民问题所困扰，然而欧盟的窘境更为突出。移民潮来势汹汹，欧洲各国猝不及防，同时也暴露出欧盟成员国之间的分歧。

何以至此

有四点原因造成了此次的欧洲移民危机。

首先，难民和移民难以区分。依据1951年通过的联合国公约的规定，难民为由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的畏惧离开其本国并且由于上述畏惧不愿返回本国的人。经济移民是为了追求更好的经济环境和就业机会而离开本国的人。

从提出庇护申请到最终确认是否难民身份的这个过程需要几个月的时间。欧洲政府做出的判断很关键。如果确认难民地位则在避难国受到国际法律的保护，若是被定为经济移民则很可能被遣返。为了逃离迫害、歧视、摇摇欲坠的本国经济而离开其本国的人应该被归为难民还是经济移民？通过难民身份进入该国，但之后在该国寻求更好就业机会的人又该如何被界定？判定的界线很模糊，还存在一些灰色地带。判定的结果却可能决定一个人的人生。

其次，移民政策分化。原则上，欧盟的《都柏林公约》规定申请庇护的难民从哪个欧盟国家入境，该国就有义务为难民提供住所，并审核庇护申请。由于该项规定，地中海国家（如意大利和希腊）首先受到移民潮的冲击，尤其是希腊。希腊长期处于经济衰退中，没有应对移民潮的条件。德国则暂停实施该条约，允许难民在其他欧盟国家申请德国庇护，不要求德国是入境国。

柏林呼吁欧盟为各成员国接收难民定下配额。这得到了欧盟委员会主席容克和欧洲理事会主席图斯克的支持。但受到包括英国和匈牙利在内国家的反对，英国和匈牙利坚持应该由各国政府自行决定移民政策。匈牙利总理欧尔班指责德国总理默克尔把移民“请”进了欧洲。分歧和指责侵蚀着欧洲的统一战线。

再次，民粹主义干扰。在德国，针对难民和移民的暴力行为被激化，申请德国庇护的难民人数比2014年同期增长了132%。民粹民族主义的煽动使得欧盟成员国间达成统一移民政策的难度加大。

最后，是“欧洲统一庇护体系”的失灵。2013年欧洲议会启动建立“欧洲统一庇护体系”，这一体系为庇护申请制定了统一的流程和处理办法。遗憾的是欧盟国家没有成功施行这一体系。而且由于欧洲在战乱国家名单上没有达成共识，区分难民和经济移民的难度加大。欧洲也没有设立难民中心为难民提供食宿和审核申请。每一个欧盟国家都有各自的处理方式，导致制度混乱。欧洲的移民危机只是全世界缺乏应对移民潮统一机制和标准的一个体现。

为了最大程度地从全球化上获益，在各国政府的努力下，最近几十年生产要素（如资本、产品、服务、创意）在国际间流动的阻力越来越小。然而区域间和国际间人口流动政策的制定依然滞后，因为人员的流动涉及到主权、安全、就业、民族认同等政治敏感问题。于是导致了这方面的政策真空。

路在何方

解决以上困境虽不易，但欧盟有能力并且必须要做出改进。欧洲领导们将在9月14日聚首布鲁塞尔应对移民危机问题。以下几个问题是必须解决的基本问题。

重申人道主义原则：尽管欧盟有边界管理的需要，但应以尊重移民（哪怕是非法移民）的人权为前提。匈牙利在其与塞尔维亚的边境设立防护网与欧盟的人道主义原则不符。

各成员国间达成共同接收难民的协议。目前欧盟各国对于配额制达不成协议，则需找到其他可行措施，共同分担难民庇护申请的筛选、审核和批准的责任。

统一规定哪些国家移民有资格申请难民身份，有利于更清楚地区分难民和经济移民。

成员国应该承诺加快庇护申请审批流程，减少阻力使难民更顺利地得到安置。

建立全球化的多边机制来形成和发展对待移民和难民的共同准则。国际移民组织（IOM）和联合国难民署(UNHCR)这两大组织已经为建立多边机制打下了基础。但是IOM只是一个援助机构，不是一个国际协商平台。UNHCR奔忙于各种人道主义危机中，基本无分身之力。与其创建全新机制，不如完善现有机制，提高现有机制的应对移民和难民危机能力。联合国秘书长潘基文计划在9月30日召开商讨移民问题的紧急会议，这对多边机制的建立有所帮助。

（作者系外交关系学会国际组织和全球治理项目主任；本报记者温彦卿编译）

查看更多华夏时报文章，参与华夏时报微信互动（微信搜索「华夏时报」或「chinatimes」）