审计不是土地财政管理长效机制
摘要：土地财政的规范管理想要有个长效机制，将土地财政的管理等同于一般预算的管理规范进行管理是第一步。同时参照“三公”的预决算编制与公开制度，引入公众监督。
聂日明
据媒体消息，国务院将于近日开始首次对全国土地管理利用情况专项审计。审计署的18个特派办将全程参与，审计范围一直下到县级，主要针对2008年至2013年5年内的土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法情况进行审计。两个月后，审计报告将披露各地土地领域的权力寻租和腐败现象。
土地出让金是近年来地方政府的主要收入。根据国土资源部的统计，2011年到2013年，全国的土地出让金收入分别为3.15万亿、2.7万亿和3.9万亿元，相当于同期地方政府一般性预算收入的60%、44%和57%。仅这3年的收入就近10万亿，规模不可谓不大，也因此被称为“土地财政”。更重要的是，如此大规模的收入，并没有纳入到公共预算中，是以政府性基金来管理的，制度的完善性较公共预算有很大的欠缺。
近年来，中央政府出于摸清家底、反腐败等目的，对地方政府债务、特大工程项目等展开多个专项审计。李克强总理此前就表示，“对于社会公众高度关注的一些领域，比如像土地出让金收入等，我们要全面审计，要通过一系列的制度性措施，让权力寻租行为、让腐败现象无藏身之地”，作为地方政府最重要的非税收入，土地出让金被纳入到审计署的专项审计并不奇怪。
过去十几年，土地管理政策有两次较大的变化，政策宗旨都是杜绝腐败、规范管理。第一次是2002年，国土资源部签发11号文件《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求商业、住宅等经营性用地，必须以“招拍挂”方式出让。次年的土地出让收入从2012年的2400亿，一跃提高至5400亿，涨了一倍多。以协议出让的方式低价拿地的现象大大降低。
第二次是2006年，财政部、国土资源部及中国人民银行联合发布《国有土地使用权出让收支管理办法》（以下称《办法》），要求“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理。在地方国库中设立专账（即登记簿），专门核算土地出让收入和支出情况”。《办法》同时还调整了会计科目，以期全面反映土地出让金的收支情况。
尽管如此，但土地财政的收支管理依然不尽如人意，尤其体现在支出方面。最近一两年中纪委重拳出击，落马的官员相当多数是和城市建设、工程建设、房地产开发相关的，是官员腐败的重灾区。也可以预料，本轮审计署的土地出让金专项审计之后，恐怕也会有不少官员“应审（计）而落（马）”。
问题是审计署的专项审计能作为“土地财政”的长效管理机制吗？显然不能。《办法》要求财政部等三部门及“审计机关要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度”，但自2007年土地出让金纳入到政府性基金管理已经7年了，专项审计才有了第一次。光靠专项审计，不仅解决不了眼前的问题，也无法持续，对地方政府很难构成持续性的监督作用。
再考虑到全国三十余个省级单位，土地出让金上规模的城市有数百个，各地的地价、物价水平等背景各异，作假手段可谓推陈出新。审计署再专业也很难同时应付如此之多的经营主体。就算账本能审计得清楚，现实利益纠缠如此之深，能否如实披露存在的问题也是存疑的。更不消说，即使能审计出问题，责任追究机制是否严厉、能否对官员日后的行为形成约束也是未知之数。
今天的局面，中央未必没有预料到。2006年财政部会同其它两部委的发文，将“土地财政”纳入到政府性基金中管理时，所虑的正是今天的局面。然而规定只是规定，地方政府官员如若违法，应该如何处理，《办法》并未明确，只是含糊不清地说“依法追究有关责任人的责任；触犯《刑法》的，要依法追究有关人员的刑事责任”。
与政府性基金管理混乱所不同的是政府的一般性预算，虽然现行《预算法》仍然存在很多问题，但在预算的决策、执行与监督等各个环节设置了各类约束条款，已经可以制约行政机关过大的权力。新一轮的《预算法》修法进程中，此前披露出来草案二审稿，在监督、法律责任等条款，有明确的进步，对政府乱征税、乱花钱的约束越来越强。
同时一般性预算通过预算公开等手段，让公众参与监督预算。财政部门每年都公布年度的财政预决算，但包括土地出让金在内的政府性基金预算，直到今年才第一次看到，并且只公布了各基金的总收入与总支出，聊胜于无，远远达不到让公众监督的目标。
事实上，财政部所要求土地出让金的收支科目管理非常详细，按照会计科目分级“类款项目”，收入编制到“目”，支出编制到“项”，支出的经济科目编制到“款”，而公布出来的收入和支出的会计科目级别只公布到“类”。这些数据，财政部门不公开，自己也没有能力一一核实、鉴别，自然起不到约束土地财政的作用。
追溯过往的改革，三公消费是一个值得“土地财政”学习的案例。2011年以前，众所周知，公款吃喝、公车消费和公费出国的花费不菲，不同的研究机构与专家对此也有测算，但总缺乏一手的数据。中央也花了大量的力气去打压三公消费，但效果不彰。自2011年开始，国务院要求中央各部门公开“三公消费”的预决算，并逐步扩展到地方政府，虽然公布的会计科目级别还不到“项”，但已经让公众对“三公”有了直观的认识和部门、省份间的比较，这是今年公车改革的舆论基础。
因此，土地财政的规范管理想要有个长效机制，将土地财政的管理等同于一般预算的管理规范进行管理是第一步。同时参照“三公”的预决算编制与公开制度，引入公众监督。各地方政府甚至不需要像“三公”那样单独编制报表，就《办法》所规定的内容直接取材。
（作者为上海金融与法律研究院研究员）
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