国资监管三类平台猜想

来源：华夏时报

发布时间：2013-12-16 11:19:00

摘要：日前国务院国资委召开的内部研讨会，亦涉及到国资管理平台公司相关议题。

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者陈岩鹏北京报道

社会各界再一次聚焦“国企改革”，广东、上海酝酿的国资改革方案均提出要设立资本管理公司，而日前国务院国资委召开的内部研讨会，亦涉及到国资管理平台公司相关议题。

“国资管理平台并不是什么新鲜事，过去很多年不仅中央，各个地方都在探索，但真正成功的少有。”12月12日，国资委一位不愿具名的官员对《华夏时报》记者说。据该官员透露，在讨论新一轮国企改革方案中，有提议组建产业投资、投资控股、资本运营3类国资管理平台，但具体能否进入正式的文件当中，还要再等两个月。

本报记者多方采访了解到，国资委组建资管平台，直接目的是为了改造集团母公司。这些由行政机构改建的出资人代表机构，仍然具有强大的行政集权，并在国家授权的体制下，干预国有企业的正常经营活动，这也是国有企业至今未成为名副其实的市场经营主体的根源。

拟建三类平台

风雨欲来，已有征兆。

早在半个多月之前，国资委企业改革局的一位官员便在一次会上提到，相关部门正在研究制定全面深化国企改革的指导意见。

12月10日上午，国资委召开关于国资改革研讨和布置会，国资委内部根据新一轮国企改革方向拆分为多个内容，交由不同部门进行具体方案的设计。据与会人士透露，研讨涉及到组建国有资本运营平台公司以及央企股权拆分、混合所有制改革设计等多个方面的内容。

国资委一位不愿具名的人士告诉本报记者，十八届三中全会关于国企改革的内容是一个8到10年的中长期设计，并不是说所有的改革内容都会在明年后年启动，改革会有明确的时间表，近两个月内会推出改革实施意见。

“可以确定的是，目前国企改革最为迫切的是改革国资监管体制，这也是本轮改革的重点，初步确定的改革方向是把除政策性国企外的所有国有资产都放到国资管理平台上，由平台公司来运作。”上述与会人士称。

据介绍，未来可能采取的改革路径是建立三类国资管理平台。而第一类平台则被称为“产业投资公司”，这类公司为国有独资，他们发展自然垄断性、保障性的产业，只发展一个主业，强调保障、公益功能，公司拥有研发技术、创新力量，如中石油、中石化、电信。

对此，上述国资委人士表示，产业投资公司侧重点在于把某个行业做大做强。以中石油举例来说，中石油除了上市公司和大庆公司是独立法人，其他都不是。换句话来讲，中石油所属的绝大多数公司都是非独立法人，像这样的国有独资公司改革的方向均适用于第一类平台。

第二类平台叫做“投资控股公司”，此类平台公司更强调投资功能。模式类似华润、保利、招商局，即一个集团公司下属若干多元化业务，包括能源、地产、医药、金融等，不是产业运营型，而更多考虑投资效益最大化。

“国企改革改组实现形式主要就是上述两种，国企的并购重组不再以一家企业并购另一家的形式出现，更多的通过资本的有进有退来实现。”上述国资委人士称。

而第三类就是像中国国新控股公司一样的国资运营公司，着重股权运作，可持有多家企业的股权，如上市公司股权需要流动，可把股权放到运营公司。

本报记者从与会人士处获悉，未来平台公司的数量将远远少于现有央企，可能将有几家至十几家投资控股公司与几家国资运营公司，国资委明年将启动1到2家投资控股公司试点。

更深层次改革

为什么要组建国资管理平台公司？分类组建这样的平台公司又是为了解决现实存在的什么问题？对此，上述国资委人士表示，组建平台公司最直接的目的是要改革央企母公司。

现实的情况是，目前大型国有企业，特别是中央企业下属的子公司、孙公司绝大多数已实现了公司制改革和产权多元化，并且有相当数量的公司已经实现在境内外上市，但企业母公司本身推进公司制改革进程迟缓，改制的也多采取国有独资公司的形式，整体转制和整体上市的还是少数。

本报记者获悉，从2011年开始，国资委已经就直接持股央企、央企母公司改制等课题进行了一系列调研。

在“十二五”时期，国有企业改革的重点也是加快推进以中央企业为代表的国有大型企业集团母公司层面的公司制、股份制改革。对竞争性领域的国有大型企业，依托资本市场进行市场化改造，推进公众公司改革，实现国有资产资本化和股权多元化，则是下一阶段改革的主攻方向。

然而，集团母公司改造并非易事，这里有历史遗留下来的问题，也存在既得利益集团的阻挠。

   “很多集团母公司都是从以前的主管部门转变过来的，虽然和以前作为主管部门时相比，这些母公司不再向下级分配投资和计划任务，但他们的权力还是大到可以干涉下属实体企业经营的地步，他们可以直接管理人事任免、工资总额、用工总量控制，就相当于‘二政府’角色。”一家大型国企下属子公司相关负责人对本报记者说。
    显然，依托与行政机构改建的出资人代表机构仍然具有行政性的性质，仍然由行政人员组成，而这种行政性出资人代表机构的集权却没有边界。
    但这还不是最关键的，更关键的是，集团母公司的这种行政性管理模式受到了现行制度的庇护。目前绝大多数央企母公司正是在国务院授权下行使管理上市公司权力的，这种间接持股的管理模式饱受诟病。
    “这种持股模式并不规范，国资委实际上是出资人，但又要通过集团公司来操作，不仅会造成管理链条过长的问题，也不可避免地干预到企业的经营。”一位国企内部人士称。
    在现行的国资监管体系下，国资委对国企经营、日常管理以及人事任免上干涉太多，经常直接任命国企的副手，甚至有些一把手都由国资委任命，原本行使人事任免职能的董事会形同虚设，这阻碍了企业真正形成公司法人治理结构、成为自主经营的市场主体。
不成功的探索
    国资监管部门也想改变现状，很早以前就已开始探索自我改革之路。国资委研究中心宏观战略部部长张春晓表示，2006年后，各地开始陆续建设国有资本经营公司。
    事实上，率先在地方上出现的改革尝试，似乎要比张春晓提到的时间点来得更早一些。2004年前后，上海、北京、重庆、河北、辽宁、深圳等多地国资委都成立了专事股权投资和不良资产处置的资产运营治理公司。
    “上海国资改革一直走在最前列，他们在全国率先实施行业主管局改制为企业集团，率先成立地方国资委，率先开展国资重组探索。”一位国资专家称。据该专家介绍，过去十多年里，上海多次推动国资平台建设，先后建立了国资经营公司、国际集团、大盛、盛融、国盛等资产公司。
    但地方上的探索也并不成功。一位国资专家向本报记者透露，“盛融、国盛这些资本经营平台目前运作均未达到预期的效果，所以上海国资委产生了成立新的国资管理公司的想法，避免重蹈国资经营公司的覆辙，努力打造成为专业化的股权和资本运作平台。”
    2010年，上海成立了专事股权运作的国有资本管理有限公司，但似乎当地的国企并不买账，新平台仍未逃脱之前资本经营公司的命运。而重庆、深圳、北京后来陆续成立的类似平台公司，现均已偃旗息鼓。
    此间，一些地方也曾按不同行业组建若干国有投资公司，然后分门别类地将本地国有企业划入相应的投资公司中。但结果是，原有国企的母公司改造迟迟无法推进，而新成立的投资公司改制推进难度似乎更大，改来改去，又多出了许多壳公司。

    华中地区一家国企人士对记者说，由于国有投资公司都是政府出资设立的独资公司，承担促进地方经济发展的责任及基础设施项目建设任务，选择战略合作伙伴有一定限制和难度，可以说整体改制上市的难度更大。
    国有投资公司改制也不积极，因为，让他们担心的是，整体改制以后，多元化的股权结构使地方政府对公司的控制力度减弱，利益分散。公司原有的地方资源优先开发的比较优势、省市政府信誉支撑的背景优势，也会因为多元投资主体而受到影响。
    与此同时，国务院国资委也进行了资产经营公司的试点工作，中国诚通集团和国家开发投资公司成为最早的两家试点企业，还有后来的国新公司。尽管他们都承担了一部分不良资产托管的职能，但是，这种“托管模式”并不能实现对国资运作和战略性布局的操控，不是国资委迫切需要的“资产抛售和退出”型的运作平台。
在妥协中前行
    国资委多年来的自我救赎没有成功，著名经济学家厉以宁认为，屡屡受挫的根源在于国资委过去把主要精力放在对国有企业的管理和监督方面，国有资本配置体制改革被忽略了。
    “改革开放以来的许多年内，我们所着手的国有资本体制改革基本上集中于国有企业管理体制的改革，即属于第二层次的改革，而作为第一层次的改革，国有资本配置体制改革实际上并没有推进。”他说。
    在厉以宁看来，目前国有企业体制存在的弊病归结为国有资本体制改革的不彻底，改革紧紧停留在第二层次，而没有进而对第一层次进行改革，所以国有企业体制的改革没有大的突破。
    而厉以宁开出的“药方”是，国资委组建若干国家投资基金，把现有的国有股划给某一个国家投资基金公司持有，作为国家投资基金公司投入企业的国有资本，并根据该国有企业的股权结构派出董事会成员，形成“国资委－国家投资基金公司－国有企业”新型国资监管架构。
    上海荣正投资咨询有限公司董事长郑培敏就认为，“上市公司的集团公司，实际上都是‘鸡肋’，有很多不良资产，既不需要进行披露，也没有人来监督，而国资委直接持股就相当于剪掉一个‘阑尾’，把没效率的集团公司的遗留问题解决掉。”
    国资委内部更为激进的改革派曾提出“去集团化”的想法：“要逐步把包袱消化掉，之后再把集团公司去掉，只保留中间做主营业务的上市公司，完全按照资本市场的要求进行运营。”
    但这招致央企的集体抵制。本报记者采访的多家央企新闻发言人均表示，没有去掉集团母公司的必要。即使是一些主营业务已经实现整体上市的央企，都不赞同“去集团化”，一位央企人士对本报记者说明了理由：集团的存在，是因为还要打理其他非主营业务的资产，去壳和剥离非主营业务资产是针对不同公司而言，没有集团了，那些业务归谁管？
    据上述与会人士称，“去集团化”很难推进，改革的阻力太大，而组建3类国资管理平台，从操作上来看，更准确地说是改造现有的集团母公司，使其主体多元化，这更能让被改革一方接受，符合现阶段特点，可减少改革的阻力。