以立法规范社保基金投资安全

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发布时间：2009-03-14 20:20:00

摘要：以立法规范社保基金投资安全

本报特约评论员马光远

   实事求是而言，目前社保基金投资管理的现状，无论是制度建设，还是管理体制，都远不能适应社保安全的要求和设计，社保研究专家郑秉文先生用四句话对此做了精辟的总结：在管理上是混乱的，在投资上是放任的，在预算上是随机的，在理念上是缺位的。
    首先，从管理体制来看，中国的社保基金，主要分为基本养老保险、企业年金和全国社保理事会管理的资金这三大块，在管理的时候基本各自形成了一个封闭而独立的体系。这种分散型的监管在制度上的缺陷是显而易见的：监管效率低下、监管主体间协调成本高、缺少整体负责的权力责任中心，易形成监管真空，各监管部门之间缺乏信息共享和协调配合的制度设计，大大影响了监管的实效。
    第二，庞大的社保基金投资基本上处于无法可依的状态。目前规范社保投资的，不是《社会保险法》，而只是关于社保基金监管的行政法规、规章和政策，其制定的主体主要是国务院各部委。社保基金监管的法律层次非常之低，权威性不足，法规之间缺乏衔接，难以形成严密的投资监管网络。近几年的大案要案，多发点基本是无法可依的养老保险基金。
    不仅立法层次低，即使层次低的法律内容也过于笼统、简单，不能够发挥应有作用，在一定程度上造成法律监管的形同虚设的局面。以社保基金投资为例，2001年颁布实施的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》对社保基金的投资方向虽然做了规定，但是对于投资的数量、投资工具的种类、期限、收益的可靠性等则没有明确、详细的规定。由于缺乏全面和科学的投资法律法规的约束，使得社保基金投资产生较大的盲目性。
    第三，投资渠道狭窄，投资结构不合理。比如，2001年以前，我国社保基金投资只能用于购买银行存款和购买国债，在《暂行办法》颁布之后，扩展到证券投资基金、股票或信用等级高的企业债券和金融债券等，但由于当时我国股票市场、债券市场的不成熟，社保基金可选择的投资工具仍然很少，使得社保基金无法进行有效的投资组合。而养老保险基金和企业年金如何投资，渠道更是匮乏。投资渠道的狭窄，加上投资管理人的水平所限，使得社保基金投资管理的费用相对于发达国家，比例太高。很显然，如果只是将其放到银行或者购买国债，没有任何必要成立什么专门的机构来运作，让老百姓自己去存去买，起码可以省下大量的管理费用。
    更致命的，很多社保基金监管机构和运作机构身份混乱，“越位”和“缺位”并存。
    这说明，就投资管理而言，目前社保基金投资管理体制实际上还没有真正建立起来，关系还没有理顺，概念还没有确立，不是一个如何改革的问题，而是一个如何理清思路、拨乱匡正的问题，是一个如何设计和建立社保基金投资管理制度的问题。因此，建立一个统一的社保基金投资体系已成了当务之急。
    首先，以《社会保险法》立法为契机，建立起以《社会保险法》为龙头，以相关条例和规章制度为主体，以操作性示范文件为基本规范的投资管理法律体系。全国人大将《社会保险法》立法纳入2009年的立法规划，通过立法，可以将全国社保基金、养老保险基金和企业年金的投资管理纳入统一的法律体系，从制度上确保三大基金的投资安全。
    其次，对全国社保理事会、社会保障部等部门制定的投资管理办法进行规范和修改。社保部应抓紧制定养老保险基金的投资管理办法，并对2001年制定且已不适应投资管理要求的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》等进行修改完善，明确投资的领域和比例，制定投资管理的具体规则，从而形成完善的投资管理法律体系。
    第三，通过立法将社保基金投资纳入财政预算。社保基金作为“第二财政”，除了少数国家之外，几乎在任何国家都被纳入严格的财政预算，以对其投资、收益、分配进行监管。同时，要加强国家的审计监督和社会监督。
    最后，改造和统一现有的投资监管机构。将社保基金行政部门和基金管理部门相分离，建立统一、独立的运作模式和监管主体，形成相互协调，相互制约的分权制衡机制。按照这个原则，对全国社会保障基金理事会进行改造，让其成为专司投资监管而非具体负责投资运作的机构；各省、市应建立起专门的社保基金的投资管理机构和监督管理机构，明确各自的工作职责，按照基金投资管理办法进行投资和监督管理。
    需要指出，社保基金的投资管理，涉及部门和地方的庞大利益，必须在立法上打破现有的利益格局，这显然是一项长期、艰巨的工作。希望以2009年《社会保险法》的立法为契机，在制度化建设方面打开一个很好的突破口。