地方债尴尬逻辑
摘要：随着审计署36个地方政府本级政府性债务审计结果的公布，地方政府债务问题再次被推到舆论的风口浪尖，各界对地方债的质疑和担心也随之而来。
华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 吴丽华 北京报道
随着审计署36个地方政府本级政府性债务审计结果的公布，地方政府债务问题再次被推到舆论的风口浪尖，各界对地方债的质疑和担心也随之而来。
本报记者采访多地官员则发现，地方政府在举债上正在面临前所未有的尴尬局面。
一位中部地区贫困县的财政局长姜斌(化名)告诉本报记者，现在的情况基本是要发展就要有项目，上项目就要举债。“但是上边对地方政府债务控制又比较紧，县里的一些项目基本上是靠企业或者个人先垫资建设，政府再慢慢还。”他说。
上项目就要举债
作为中部地区贫困县的财政局长，姜斌坦言自己根本不是外界所说的财神爷，而是吃了上顿愁下顿的小会计。
因为经济不发达，这个国家级贫困县每年的财政收入只有5亿左右，支出规模则要达到20个亿，其中大部分依靠中央和省级财政的转移支付。
这一背景下，农林水利、危房改造、教育医疗等基本上都是依靠上级转移支付，尽管如此县里仍然拿不出需要本级财政配套的资金。
以不少地区都在实施的村村通公路项目为例，虽然上级财政给了一部分资金，但是要完成村村通的规划，资金还远远不够，县政府想出的办法就是由各村先想办法筹集一部分资金，然后财政补贴一部分完成项目。
具体操作方法是，村里筹够8万资金，县财政就给补贴8万，确保项目能够启动，但是即使这样，完成这一项目所需的资金还是差一大截。“大部分村真正修好公路都需要30万以上的资金。”姜斌表示。
不过财政也只能拿出这些了，结果只能是有大企业和富户的村子多筹集一些资金，路就修的好一点。一些村子8万资金都筹不齐，项目只能暂时搁置。
事实上，村村通因为牵涉到几乎每户农民的直接利益筹资还相对容易，算比较特殊的项目，教育、医疗、市政等等必须由政府出资的项目解决起来则更为困难。
姜斌坦言，20亿的财政支出中，教育就占到很大的一块。除去上级财政直接转移支付的建设项目，县里基本上没有财力上其余项目。
但是，市政建设、经济发展又是县一级政府不能不考虑的问题。以前还可以通过成立投资公司来筹集资金，现在县里上项目基本上都是把项目承包给企业甚至个人，由企业或个人先垫资建设，然后由政府收回，然后慢慢偿还，也有的是采取给予对方一些补偿或者优惠政策的方式。
这种情况并非个案。距离该县180公里之外的另一个全国百强县，同样存在着这样的尴尬。
该县作为经济相对发达的省直管县级市，财政支出的大头仍然是上级转移支付，财政局预算科长张勇(化名)告诉记者，当地一年财政收入有12亿左右，支出则达到26亿左右，差额也是依靠上级转移支付。
但是看似数额巨大的转移支付，大部分都是规定了用途的专项转移支付，形成不了地方可以支配的有效财力。
当地一位地方融资平台负责人告诉记者，实际上很多地方都是“吃饭财政”，要实现城市发展，基础设施建设，贷款是很重要的一部分。如果收紧贷款，当地的项目建设只能推迟。
此前中央政府推出4万亿投资计划时，地方政府纷纷选择贷款开展项目建设，但是随后地方政府债务急剧膨胀，各界开始警示地方债务风险，地方融资平台举债也越来越困难。
前述融资平台负责人告诉记者，现在他们更多的采用BT和BOT等形式进行项目建设，即由社会投资人投资、建设，建设完成以后由政府再回购，回购时考虑投资人的合理收益。
财政部财政科学研究所副所长刘尚希提醒记者，欠款、垫资也是举债，比如BT和BOT，地方政府没钱购买、赎回怎么办？这些也会形成债务。
此次审计署报告就指出，随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。
这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含新的风险隐患。
地方政府的逻辑
贷款收紧甚至不惜绕道也要上项目，地方政府有着自己的逻辑，其中也不乏无奈。
“近年来，我们一直在努力升级为地级市，基础设施、城市建设、常住人口、市区面积都是验收指标。城市处在快速发展的阶段，市政府正加大投入对城市基础设施进行改善。而桥梁、路网、城市新区，这些都需要大量的资金。”前述县级市的一位发改委官员对记者表示。
不过在他看来，投入无疑是值得的。如果升级成功，地价、房价包括整个城市的吸引力都会上一个台阶，长期来看政府的投资肯定是能收回的。
这和西部地区一位市长此前接受媒体采访时的表态如出一辙：“拿我们重点建设的某个城市新区来说，现在那里的地卖50万一亩，但是整个基础设施上去了，价格就是1000万一亩。你说我举债，给我五年时间，那边配套跟城区一样成熟，我投几百亿下去，1000个亿回来了。”
舆论对“地方债五年就能还回”的说法褒贬不一，但这恰恰是不少地方政府的心声。
安徽一位审计局内部人士就撰文指出，在城市化进程中，地方政府通过举债筹集建设资金是发达国家的普遍经验，无论是联邦制的美国、澳大利亚，还是单一制的日本、法国，都有成功的经验。
不容置疑，债务资金推动了城市道路和污水管网建设，对改善区域投资环境、加快区域经济发展发挥了重要作用。在中央转移支付制度还不完善的情况下，利用债务资金也是加快落后地区发展、消除城乡差距和区域经济发展失衡的主要选择。
广州市副市长陈如桂也曾在今年3月谈及地方投融资平台的债务问题时论及举债的必要性，如果2010年亚运会前没有抓住国家的宽松政策，现在就很难有机会融资来加大环境治理和进行基础设施建设，如果当时不是去合理举债加快城市建设，现在再推进这些水治理工作，付出的代价要比当时大很多倍。
不完善的债务制度
地方债务规模巨大，债务负担重，存在风险也是舆论最为关心的问题，但是刘尚希接受采访时则指出，单纯地炒作地方债务规模和风险实质上意义并不大。
在他看来，目前地方债务规模到底有多大都说不清，有12万亿、13万亿甚至15万亿的说法，之所以存在多种说法是因为目前地方债务管理制度不完善，地方债务管理不透明，无论是借、使用还是偿还，这些过程都不透明。
“现在地方债务只是一个估算和猜测的数据，在这一基础上讨论地方债务规模是否合适，是否存在风险、风险在哪里等问题，都无从判断。”刘尚希表示。
前述审计局内部人士表示，地方政府债务实质上是地方政府财政预算赤字的债务化。
但是由于我国《预算法》规定除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，随着经济的发展和城市化进程加快，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度，资金需求旺盛，而地方财力普遍有限，主动举债便成为地方政府筹集城市建设资金的选择。
社科院税收研究室主任张斌接受本报记者采访时表示，现有的体制下，地方政府要上项目不可能不举债，区别就是采取什么样的方式举债。要么完善制度，让地方政府通过合法的手段，走正规路径，要么地方政府就会通过其他途径想办法。
最新审计署报告显示，目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度，但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。
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