儿童福利事业走到十字路口

    “从近一年看，中国儿童福利制度有很多进步，但与现代儿童福利行政管理体系即使在许多发展中国家都已经相当完善的状况相比，中国的现状依然尴尬。现在已经到了一个非常重要的十字路口，下一步需要尽快进行政策选择。”著名公益学者、北京师范大学中国公益研究院院长王振耀说。
    在孩子们的节日来临之际，《中国儿童福利政策报告》5月31日在北京正式发布，报告坚持“让儿童优先成为国家战略”的主张，呼吁逐步建立面向全体儿童的适度普惠的儿童福利体系，加快儿童福利立法。
    从制度反思到政策进步
    “2012年，中国儿童福利事业迎来了发展的新时期。”在报告总策划王振耀看来，2012年三大事件体现了从制度反思到政策进步，推动了儿童福利事业的发展。
    第一大事件是浙江温岭幼师虐童。截至温岭事件发生当月，共发生8起此类事件，社会反响强烈；并且事发后通常采用老师解聘、停职，事发幼儿园整顿、停办等方式进行处理，但每次处理后类似事件的发生频率仍居高不下。
    报告指出，该系列事件的发生，引起了政府与社会对我国当前师资队伍建设现状的反思，政府随即做出积极的政策调整，催生了《小学教师专业标准（试行）、《中国教师专业标准（试行）》等多项教师队伍建设相关的意见和标准出台。
    第二大事件是频发的儿童交通安全事故。自2011年以来，儿童交通安全事故频繁出现，且每一次事件的发生都造成儿童生命的逝去，引发了社会舆论的高度关注。
    报告指出，这首先促使政策从“校车安全”入手做出政策调整。比如，2012年3月5日，校车安全问题首次写进政府工作报告；5月发布《专用校车安全国家标准》；2013年4月，教育部要求建立全国校车信息管理系统。
    此外，多起儿童交通安全事故，也引发了我国“撤点并校”政策的调整。2012年9月，国办下发通知，提出“在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并”。
    河南兰考火灾是第三大事件，户主袁厉害收养的7名弃婴和孤儿在火灾中殒命，引发了社会舆论对我国收养制度的反思，促使政府的积极行动与有效回应。政府表示，在规范收养程序、调整收养制度的前提下，对民间收养行为予以肯定，并做出鼓励社会力量投入儿童养育的积极回应。
    但报告同时指出，政府购买社会服务的规模金额不大，儿童服务组织稀缺且面临资金、人才、技术短缺，专业化水平不高等问题，福利与服务仍然短缺，普惠型儿童福利更只是刚刚起步。
    王振耀也表示，从过去一年的情况看，很多与儿童有关的事情的解决，包括媒体的追问，都缺乏现代儿童福利观念，很多时候是在用非常陈旧的理念分析现在遇到的很多社会问题，这样社会就不会进步。
    “儿童出了问题，到底应该怎么办？在这方面，社会解读的也不是很清楚。一旦孩子有了什么问题，首先想到的就是把他送到哪个机构，几百个人弄在一块儿，给你吃，给你喝，就没有想到孩子需要非常贴身细腻的照顾，学者专家、社会大众都应该好好想一想，在新的时期，我们该怎样照料孩子？”王振耀说。
    家庭津贴制度普遍缺乏
    目前，报告提出的儿童福利津贴制度可以说“初具规模”。
    首先，2010年覆盖了孤儿，2012年中国中央财政安排孤儿基本生活保障补助资金达24.3亿元人民币，惠及全国61.6万孤儿，并逐步向事实无人抚养等困境儿童延伸。
    另外，基本生活保障补助制度还延伸到了社会呼声较多的艾滋病儿童。截至2013年2月，已有9个省及广西的两个市正式建立了艾滋病病毒感染儿童津贴制度，此外，北京、海南、甘肃等地通过低保、“十二五”防艾行动计划等将受艾滋病影响儿童纳入保障范围，给予一定的生活费补助。
    同时，民政部和部分地方政府积极探索，通过试点性的工作在地方探索更普惠的儿童津贴政策，普惠型的专项补贴制度进一步深化。
    在学前教育方面，截止到2012年10月，全国共有27个省、市，及计划单列市正式实施了本地区的学前教育资助制度，且有望于近期内实现全国普及。
    在学生营养方面，国家于2011年10月启动了农村义务教育学生营养改善计划。2012年度已完成680个国家试点地区的启动工作，中央累计下拨150.53亿资金，支持学生营养膳食补助，将惠及2600万学生。
    此外，民间公益力量也通过成立专项基金等形式，在教育和医疗等领域为有需求的儿童提供津贴补助。而且，2012年中央财政还首次对社会进行了支持，共拨出资金2亿元，专门用于购买社会组织服务，大大加速了儿童公益事业的专业化发展。
    此外，报告还指出，建立儿童及家庭的全社会支持系统同等重要。儿童福利必须强调家庭支持，注重预防和早期介入。报告提出，自20世纪90年代后，各国纷纷将儿童福利的重点放在整个家庭结构上，强调“好的家庭福利就是好的儿童福利”。
    然而，目前我国由于普遍缺乏家庭津贴和家庭收入维持制度，家庭保护和家庭福利服务的作用非常有限。报告不无担忧地指出：“中国的儿童福利制度建设还处于起步阶段，《儿童福利法》以及专门的国家儿童福利行政机构仍然缺位。”“让儿童优先成为国家战略”，仍然是儿童福利的愿景。
    以“儿童梦”托起“中国梦”
    “中国正在实施新的面向未来10年的《儿童发展纲要》（2011～2020)，致力于让全体儿童享受更多福祉。‘儿童优先’的原则决定，实现‘儿童梦’是实现‘中国梦’不可缺少的部分。”中国公益研究院副院长高华俊表示。
    但报告指出，我国的儿童福利建设现在还面临三大严峻挑战。第一个挑战是，我们仍然需要面对社会老龄化和少子化带来的儿童稀缺，特别是儿童人数大量分布于农村及欠发达地区的状况。
    “据第六次人口普查数据统计，我国0-18岁儿童总数约为3亿人，占我国人口总数的22.5%，其中半数以上（54.6%）的儿童分布在农村地区。”
    随之而来的第二大挑战是，虽然儿童福利指标有所改善，但困境儿童的数量依然庞大。例如，中国6岁以上未上过学的儿童总数约为307万，6-15岁义务教育主要年龄段的未上学儿童总数达280万；单亲家庭儿童数量只增不减；仅每年新增的白血病儿童就约有1.5万人。
    报告呼吁，由于困境儿童类型多、人数众，且伴随着城镇化而呈现日益复杂的结构特征，他们的福利服务仍处于十分饥渴的状态，须作为福利政策的重点。
    “现代儿童福利行政管理体系即使在许多发展中国家都已经相当完善，而中国的现状依然尴尬。”王振耀说。报告建议，中国亟须系统设计新型儿童福利体系的框架。具体而言，可以首先从低水平的儿童家庭津贴开始，增设妇女免费生育和儿童免费体检服务，以对先天疾病等可能困扰儿童成长与发展的问题进行早期干预，并由此逐步扩展。
    更艰巨的第三大挑战是，儿童福利与经济水平不相适应，我国还缺乏一套完善的法律法规体系。
    报告指出，按照目前的经济增长速度，中国将在未来五年左右人均GDP达到1万美元，从而进入发达国家的门槛。但是，中国的社会福利包括儿童福利水平与世界其他国家在相应经济发展水平相比已经远远落后。
    王振耀指出，《儿童福利条例》还有一定的缺陷，世界发达国家和一些发展中国家，在50多年前甚至上百年前就制定了《儿童福利法》。中国的儿童福利事业发展到目前阶段，必须用现代儿童福利理念来重新定位，需要转变行政管理方式，为孩子们提供服务。但更重要的是，用一部系统的儿童福利法律来支持儿童福利体系。
    “只有把儿童的梦圆了，我们的中国梦才能真正圆。”王振耀最后说。