卫祥云：要对国企高管“准公务员”管理

专访国资委商业科技质量中心主任卫祥云

本报记者　马广志　北京报道

    近年来，国有企业高管及员工薪酬和福利成为众矢之的。制定一个基于企业绩效，同时又兼顾国情和社会公平的国企薪酬机制，一直是国企主管部门着力解决的问题。
    对此，国务院国资委商业科技质量中心主任卫祥云认为，按照当前国企改革的大原则去设计分配制度，才是解决国企高管收入问题的关键。“对国企的经营者应该实行一套符合中国实际的分配管理制度，即实行公务员管理或者‘准公务员’管理。”
变革监管模式
    《华夏时报》：不久前，一家有几十名职工的国有企业负责人，因为给职工超额发奖金而被追究刑事责任，你怎么看？
    卫祥云：这件事情我也注意到了，其实，国有企业的财富在管理和运营过程中很容易转化为内部人士的高薪、奖金和福利，近年来一直为民众所诟病。
    举个例子，中石油2010年的经营支出高达12776.38亿元，比2009年激增45.9%。而同类的国外巨头如果支出比例如此高，估计早就倒闭了。如此庞大的支出到哪里了呢？中石油2010年雇员酬金为833.04亿元，比2009年增长20.8%，是CPI涨幅的6倍多。还有的国企可以拿出5亿巨资给企业高管发奖金。
    中国铝业2012年亏损额为82亿元，预计今年还要亏损23亿元。由于企业亏损，该公司董事长降薪30多万元，但是他2011年的年薪为80多万元。也就是说，国有企业即使亏损，董事长年薪还有50万元，这显然不合理。
    此外，由于监管不严，国企普遍存在的浪费与挥霍更是触目惊心。比如，石化双雄接连曝出天价吊灯、天价名片、天价豪车等系列丑闻，不过是冰山一角。
    《华夏时报》：所以你一直强调，要对国企的监管模式进行变革。
    卫祥云：这是因为我们在国企监管上存在很大的问题，一是由于国企的特殊存在形式，对于国企的监管非常复杂。国企产权属于全民，但是全国人民不可能直接管理，就委托政府管理。国务院作为政府最高管理机构，又委托国资委管理。但目前来看，国资委对于国企的“溺爱”多于严厉的监管。对于国资委而言，众多国企似乎更像是“嫡子”，而非监管对象。
    此外，国企监管难的另外一个原因，在于多头管理。当下，除国资委直接管理的100多家央企外，在中央部门还存在着众多部办企业。如文化部将中央文化企业兼并重组之后，形成了系列巨型文化国企，教育部也在重组企业；而金融国资委也是部分经济学家呼吁组建的议题之一。我统计了一下，80多个部委属下有数千家国企未被纳入国资委监管。
    《华夏时报》：但是，这些部门的行政级别都比较高，不一定触碰得动。
    卫祥云：没错。这些非竞争性国企，一般都非同小可，其领导者身份显赫，往往对应着一定的级别，类似政府官员。某种意义上说，国企高管的行为方式更多基于政治逻辑而非商业逻辑。此种情况下，对于国企高管的个人监管，就需要更多地纳入到政府官员监管体系，而非财富与权力的先后通吃。
    《华夏时报》：相比而言，新加坡的国企应该是世界上最好的。
    卫祥云：新加坡对国企的管理方式是建立国家控股公司代行出资者权力，其国企的效率之高世界闻名。在我看来，这缘于新加坡有非常严谨的法律体系，其政府清廉指数也非常高。如果政府腐败无能，很难想象国资的监管会如此到位。
    另外，由于政治制度以及民族文化的不同，一些国家还采取主管部门行使出资者所有权的方式对国有企业进行监管。比如法国实行稽查员制度，派驻国企的稽查员拥有调查、参加管理部门会议并发表意见和调阅企业文件的权利，在诸如原材料采购、工资和价格管理等方面也享有较大的发言权。
“准公务员”管理
    《华夏时报》：目前，国企领导及员工薪酬和福利高于一般企业非常普遍，其实人社部等部门早就出台了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》的规定，为什么这种现象还愈演愈烈？
    卫祥云：我认为，这是对国有企业高管薪酬进行的“市场化改革”所导致的。中共十五大和十五届四中全会明确了国有企业要在竞争性领域退出的基本思路，同时，明确国有资产主要进入关键领域，即国民经济的关键领域，也就是“自然垄断领域”。到1998年，朱镕基总理主持了国有企业“抓大放小”的改革。当时，大多数国企是亏损的，甚至资不抵债。在改革的过程中，虽然也有国有资产流失，但总体上风险不是很大。当时，国家经贸委对大型国企（30家左右）的领导者也是按公务员（副部级）管理的，我对此持肯定态度。
    但是，后来进行的所谓的“市场化改革”造成到目前为止分配问题越积越大，成为广大民众诟病的热点问题，也成为社会分配不公的重大问题之一。尤其是这种国企管理人员与国家公务员在薪酬分配上的巨大差距，造成了严重的互相攀比和心理失衡，助长了腐败的形成，毒化了社会风气，也成为影响社会发展的重大问题。
    《华夏时报》：针对这种情况，一些专家学者开出了“药方”，提出了对国企领导者实行年薪制、经营者持股和经理期权等主张。你怎么看？
    卫祥云：这些主张在实践中具有明显的不合理性，不仅起不到激励作用，反而会产生很多负面影响。比如，年薪制在一定程度上可能调动经营者的积极性，但这并不能使经营者的收入由暗变明，防止其牟取除年薪以外的其他非法收入。尽管有的地方实行了“风险抵押制度”，但因为有的国企资产高达千万元甚至上百亿元，经营者区区几万元、几十万元或几百万元的风险抵押金如何能承担如此大的“风险”？况且风险抵押金的交纳比例如何确定也是个难题。如果大多数经营者没有足够的资金作“抵押”，这样的风险制度岂不是形同虚设？
    建立经营者持股制度的初衷是好的，但实施起来不一定能收到好的效果。经营者持股多少才算合理？这是个很难确定的数字。如果一个经营者在企业的持股比例很小的话，实际上等于未持股，那么这种制度就没有建立的必要了。如果一个经营者持股比例很大甚至超过一定比例的话（国有企业做不到），那么国有企业岂不成了股份制企业或民营企业了？
    股票期权制度也是如此，股票期权给多少？由谁来决定数额？以什么标准来确定数额？即使由董事会确定，也是很难找到根据或标准的。上述问题的不确定性表明这种制度设计的本身就存在着严重的缺陷和明显的不合理性，其作用会如何可想而知。
    《华夏时报》：既然这三种分配制度在实行过程中都有问题，你认为国企分配制度的改革如何进行？
    卫祥云：我认为，国企的分配制度改革不能盲目地把国企经营者的收入与国外企业相类比，应当按照当时中央国有企业改革的大原则，对国有企业的经营者实行一套符合中国现状的分配管理制度，即实行公务员管理或者“准公务员”管理。
    所谓“准公务员管理”，是指凡涉及自然资源垄断、行政垄断、国家安全、军工和具有公用性质的国企一律应实行单一的“国有体制”，从领导层到员工，均应参照国家公务员的管理模式，实行“行政级别制”和“专业人员职务聘任制”。这些高管与国外大公司的CEO不是一回事，并非是在市场上被选择出来的企业家，而是被上级主管部门任命的官员，有的对所属行业完全陌生，可以说，企业赚钱跟其努力几乎并无必然的联系，亏损倒是关系甚大，因此按常态，只能领取与其作为公务员相当的薪酬。
    这样做，不仅有助于解决社会公平，而且也容易消除目前国家公务员与国企管理人员之间的相互攀比，还可以使国企的约束机制进一步明确，即行政级别负责制。
    《华夏时报》：那效率和积极性问题如何解决？要知道，现在很多地方都不同程度地存在着公务员工作懒散、办事拖拉、效率低下等问题。
    卫祥云：这其实是个“伪命题”，因为在当下中国，“官本位”体制和机制对人才还是有相当大的吸引力的。

    更重要的是，实行准公务员管理制度后，各级国资委“守门员”的角色就会得心应手了，其职能主要是监督、检查和防止国有资产流失，并制定“国企管理人员考核管理办法”，以此来加强对国企管理人员的调整和晋升。在这里，国资委不是以资产所有者的身份出现，而是以管理“保姆”的管理者的角色出现，行使全体人民委托的权利。