等待《儿童福利法》
摘要：中国的儿童福利保障体系就像一口破锅，到处都是洞，一次次触碰底线。法律体系存在的最大问题，还是缺乏顶层设计。
从贵州毕节5男童在垃圾箱取暖窒息而亡，到河南兰考7名孤儿命丧火海，一条条鲜活生命的逝去在不断考问着我国现行儿童权利法律保障体系。
“中国的儿童福利保障体系就像一口破锅，到处都是洞，一次次触碰底线。法律体系存在的最大问题，还是缺乏顶层设计。虽然我们现在有一些儿童福利保障措施，但它们像散落的珍珠，缺少一根线把它串起来。”北京青少年法律援助与研究中心副主任张文娟说。
张文娟解释说，这根“线”就是机制，这套儿童福利保护机制应该包括对高风险家庭的动态监测机制、对侵犯儿童权利行为的发现举报机制，以及举报后的回应机制等内容。“当然，最理想还是出台一部《儿童福利法》，以实现对儿童权利保护的顶层设计。”
《儿童福利法》立法难度大
呼吁《儿童福利法》出台的不止张文娟一人。今年两会上，全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇等30位代表递交的一份提案就是《儿童福利法》，提案长达3万多字。
在提案中，周洪宇指出当前中国的儿童福利制度存在诸多问题。因为缺乏基础儿童福利制度，在家庭养育儿童遇到困惑或困难时，他们无法得到国家的指导和帮助；在监护人严重违反职责，对儿童的健康成长造成威胁时，国家也没有及时、有效干预。
周洪宇表示，由于现有的儿童法律效力级别低，法规内容中的福利措施缺乏可操作性，加上政策杂乱、部门分割严重，现在还很难说形成了基础儿童福利制度。“从根本上治理儿童问题，保护儿童权益，制定《儿童福利法》已刻不容缓。”周洪宇说。
张文娟表示，许多国家细致的制度设计都给了我们参照的样本，可以从某些具体问题入手，一个一个地梳理规范。
“制定《儿童福利法》，首先要解决的是理念上的问题。”张文娟说。而且，理念上一定要明确，儿童不仅仅是家庭的，而且也是国家的，国家要有责任。我们必须在政府和家庭之间对儿童健康成长进行科学的权利义务配置，这是框架的基础。
其次，要建立有利于儿童最大利益实现的跨部门无缝衔接机制。再一个就是要理顺儿童家庭权利保障的早期发现，跟行政干预、司法干预的对接机制。同时要建立社会力量参与儿童福利保障的无障碍对接。“总之，一定要有某种机制，能够让社会有效参与，而且，社会参与也是一个公民意识提升的过程。”张文娟说。
但同时，张文娟也清醒地知道，目前推动《儿童福利法》立法难度较大，还需要等待。最现实的策略是先推动国务院出台一个行政法规。通过这样一个条例，先建立起对儿童保护的机制平台，实现各个部门之间的无缝衔接。
监护支持是框架之本
“发达国家在儿童保护机制上已有充足经验，值得中国借鉴。”张文娟表示，具体而言，一套儿童福利保护机制，应该包括对高风险家庭的动态监测机制，对侵犯儿童权利行为的发现举报机制，举报后的回应机制，即对侵权人的处理，对儿童的临时安置和长期安排。
但她同时强调，现在最关键是把框架搭好，我们现在不是要确认这些措施，或是盲目地推进，是现有的福利措施怎么样能用到儿童福利上，我们要看到我们最缺的是什么。
最重要的框架就是要有监护支持，除了做其该做的，政府还要有监督，即如何让孩子的父母发挥更好的作用，从而更好地保护孩子的权益。“现在我们需要的是监护支持，针对家庭的核心福利，面向所有家庭的医疗保障、义务教育、儿童最低生活保障、孕产期、托幼服务、学前教育等方面。”张文娟说。
监护为什么那么重要？张文娟分析说，监护决定了儿童照料，尤其是在家庭中的质量，这也决定了其未来的社会角色。而且儿童的成长过程是不可逆的，监护的制度安排能够保障儿童在家庭中的最大利益，包括其健康成长的重要。
“监护制度设计的质量决定了儿童福利制度设计与运行质量。”张文娟认为如果监护本身出了问题，没有一个外部的支持和干预机制，这个孩子就会绝望。“监护出了问题的孩子，肯定是最困境的孩子。因为监护是一种法律上的身份，普通的公民慈善无法帮助到他们。”
但遗憾的是，对监护人应该在什么范围内必须承担什么样的监护责任，我们的法律却缺乏细则，“悲剧一出，我们总是辩论这是政府的责任，还是社会的责任，还是家长的责任，没有法律细则就辩不明白。”张文娟说。
张文娟著有《中国未成年人保护机制研究》，这是一本系统梳理、研究未成年人保护综合机制的专著，在研究中，她更愿意把类似毕节、兰考等地的儿童悲剧事件放到法律的框架内思考。她认为，在法律上界定清楚监护人对被监护人应该负有的责任，是理清权责之辩的基础。
“比如说，邻居家的孩子脱离监护人单独行动多长时间我该报警？报警后怎么查证认定？认定后监护人怎么处罚？”张文娟说，这些最需要细则的地方，在我国的法律中是最粗线条的，“没有处罚细则的《未成年人保护法》就像一部道德宣言。”
张文娟认为，这不是在实践中能解决的问题，需要国家法律层面的顶层设计，在政府、社会和监护人之间划分责任，明确对青少年的优先保护在哪些具体的方面，有什么样具体的政策和条件设置。
“‘许多需要的东西我们可以等待，但是儿童不能等。她的骨骼正在形成，血液正在成长，对儿童，我们不能说明天，她的名字是今天。’我非常喜欢诺贝尔文学奖获得者米斯特拉尔的这句话。为了儿童，我们真的不能再等了。”张文娟说。
“中国的儿童福利保障体系就像一口破锅，到处都是洞，一次次触碰底线。法律体系存在的最大问题，还是缺乏顶层设计。虽然我们现在有一些儿童福利保障措施，但它们像散落的珍珠，缺少一根线把它串起来。”北京青少年法律援助与研究中心副主任张文娟说。
张文娟解释说，这根“线”就是机制，这套儿童福利保护机制应该包括对高风险家庭的动态监测机制、对侵犯儿童权利行为的发现举报机制，以及举报后的回应机制等内容。“当然，最理想还是出台一部《儿童福利法》，以实现对儿童权利保护的顶层设计。”
《儿童福利法》立法难度大
呼吁《儿童福利法》出台的不止张文娟一人。今年两会上，全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇等30位代表递交的一份提案就是《儿童福利法》，提案长达3万多字。
在提案中，周洪宇指出当前中国的儿童福利制度存在诸多问题。因为缺乏基础儿童福利制度，在家庭养育儿童遇到困惑或困难时，他们无法得到国家的指导和帮助；在监护人严重违反职责，对儿童的健康成长造成威胁时，国家也没有及时、有效干预。
周洪宇表示，由于现有的儿童法律效力级别低，法规内容中的福利措施缺乏可操作性，加上政策杂乱、部门分割严重，现在还很难说形成了基础儿童福利制度。“从根本上治理儿童问题，保护儿童权益，制定《儿童福利法》已刻不容缓。”周洪宇说。
张文娟表示，许多国家细致的制度设计都给了我们参照的样本，可以从某些具体问题入手，一个一个地梳理规范。
“制定《儿童福利法》，首先要解决的是理念上的问题。”张文娟说。而且，理念上一定要明确，儿童不仅仅是家庭的，而且也是国家的，国家要有责任。我们必须在政府和家庭之间对儿童健康成长进行科学的权利义务配置，这是框架的基础。
其次，要建立有利于儿童最大利益实现的跨部门无缝衔接机制。再一个就是要理顺儿童家庭权利保障的早期发现，跟行政干预、司法干预的对接机制。同时要建立社会力量参与儿童福利保障的无障碍对接。“总之，一定要有某种机制，能够让社会有效参与，而且，社会参与也是一个公民意识提升的过程。”张文娟说。
但同时，张文娟也清醒地知道，目前推动《儿童福利法》立法难度较大，还需要等待。最现实的策略是先推动国务院出台一个行政法规。通过这样一个条例，先建立起对儿童保护的机制平台，实现各个部门之间的无缝衔接。
监护支持是框架之本
“发达国家在儿童保护机制上已有充足经验，值得中国借鉴。”张文娟表示，具体而言，一套儿童福利保护机制，应该包括对高风险家庭的动态监测机制，对侵犯儿童权利行为的发现举报机制，举报后的回应机制，即对侵权人的处理，对儿童的临时安置和长期安排。
但她同时强调，现在最关键是把框架搭好，我们现在不是要确认这些措施，或是盲目地推进，是现有的福利措施怎么样能用到儿童福利上，我们要看到我们最缺的是什么。
最重要的框架就是要有监护支持，除了做其该做的，政府还要有监督，即如何让孩子的父母发挥更好的作用，从而更好地保护孩子的权益。“现在我们需要的是监护支持，针对家庭的核心福利，面向所有家庭的医疗保障、义务教育、儿童最低生活保障、孕产期、托幼服务、学前教育等方面。”张文娟说。
监护为什么那么重要？张文娟分析说，监护决定了儿童照料，尤其是在家庭中的质量，这也决定了其未来的社会角色。而且儿童的成长过程是不可逆的，监护的制度安排能够保障儿童在家庭中的最大利益，包括其健康成长的重要。
“监护制度设计的质量决定了儿童福利制度设计与运行质量。”张文娟认为如果监护本身出了问题，没有一个外部的支持和干预机制，这个孩子就会绝望。“监护出了问题的孩子，肯定是最困境的孩子。因为监护是一种法律上的身份，普通的公民慈善无法帮助到他们。”
但遗憾的是，对监护人应该在什么范围内必须承担什么样的监护责任，我们的法律却缺乏细则，“悲剧一出，我们总是辩论这是政府的责任，还是社会的责任，还是家长的责任，没有法律细则就辩不明白。”张文娟说。
张文娟著有《中国未成年人保护机制研究》，这是一本系统梳理、研究未成年人保护综合机制的专著，在研究中，她更愿意把类似毕节、兰考等地的儿童悲剧事件放到法律的框架内思考。她认为，在法律上界定清楚监护人对被监护人应该负有的责任，是理清权责之辩的基础。
“比如说，邻居家的孩子脱离监护人单独行动多长时间我该报警？报警后怎么查证认定？认定后监护人怎么处罚？”张文娟说，这些最需要细则的地方，在我国的法律中是最粗线条的，“没有处罚细则的《未成年人保护法》就像一部道德宣言。”
张文娟认为，这不是在实践中能解决的问题，需要国家法律层面的顶层设计，在政府、社会和监护人之间划分责任，明确对青少年的优先保护在哪些具体的方面，有什么样具体的政策和条件设置。
“‘许多需要的东西我们可以等待，但是儿童不能等。她的骨骼正在形成，血液正在成长，对儿童，我们不能说明天，她的名字是今天。’我非常喜欢诺贝尔文学奖获得者米斯特拉尔的这句话。为了儿童，我们真的不能再等了。”张文娟说。
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