全口径预决算需增加监管要件

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 商灏 北京报道

    未来几天里，第十二届全国人大代表将审议2013年预算报告。理论上，他们的意见将决定政府的每一分钱，究竟从何处来，又将向何处去？要弄清这个问题恐怕并不是很容易。因为迄今为止，尚未看到过非常详尽清晰的政府预算报告公布，尽管人大代表有权要求政府部门这样做，但话又说回来，政府这些年在预算民主和预算公开方面，从中央到地方，已经有了不少进步。然而这远远不够，人们期待更多的变化，期待看到更具体、更全面的预算报告。
    中国人民大学法学院财税法研究所执行所长、中国财税法学研究会副会长朱大旗在接受《华夏时报》记者专访时表示，由于预算本身实际上应该是一个动态过程，包括编制、审批、执行、决算、调整等，在这个过程中，人大以及相应的审查机构，能否对整个预算的收支执行情况实行全程监管，这方面其实相当薄弱。因为这个过程并不只是要求将收支数字简单地罗列公布，更多地还是要求在整个动态过程中，如何贯彻人民的意志，以及如何真正被立法机构审查监督的问题。
全程监管尚很薄弱
    《华夏时报》：十二届全国人大发言人傅莹3月4日在回答提问时表示，中国已初步形成了全口径预算决算的体系框架和审查监督机制，外界认为这表明政府未来有可能把所有的收入和支出都纳入预算和决算。你怎么看？
    朱大旗：傅莹说“中国已初步形成了全口径预算决算的体系框架和审查监督机制”，但她紧接着非常明确地说：“确实存在需要改进的地方，也不是很完善。我认为“初步形成”其实就是说只搭了一个基本的制度框架，但这确实有一定道理在其中。过去的预算法和预算法实施条例中，曾经规定了政府公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和其他预算案等预算编制的四方面内容。可是在实践中，由于体制改革的复杂性，有很多规定并未完全贯彻落实。主要表现为在国家预算的编制中，政府的公共预算编制得相对规范一些，而政府性的基金预算的编制，只是纳入了财政项目的管理，并未纳入严格意义上的预算管理中。而国有资本的经营预算只是在2008年才开始试编，社会保险基金预算的编制在2009年才刚刚开始探索。
    这两方面预算的编制和审批，傅莹说“有待完善”，这实际上是在说其编制和审批工作的进行过去主要局限于行政体系的内部，而我们一般所说的所谓预算的全面性的全口径的管理，也就是经常谈到的全口径预算管理原则或预算的全面性完整性原则，其含义应该是指所有的政府收支都要纳入预算，要进行法制化、规范化的管理监督和控制。严格意义上的预算的审批监督，应该是由人民代表大会来进行，但实践中却存在较大差距。
    由于预算本身实际上应该是一个动态过程，包括编制、审批、执行、决算、调整等，在这个过程中，人大以及相应的审查机构，能否对整个预算的收支执行情况实行全程监管，这方面其实相当薄弱。因为这个过程并不只是要求将收支数字简单地罗列公布，更多的还是要求在整个动态过程中，如何贯彻人民的意志，以及如何真正被立法机构审查监督的问题。
    从这个意义上说，恐怕还是有一些收支活动在实践当中并未按照规范化的程序去运作，而只是政府部门自己发个文件就可以自收自支。比如地方债务，这一块恐怕也未能完整纳入预算。另外还有各种公共机构内部的小金库，虽然中央一直说要整顿，但实际究竟怎样，恐怕还是说不清的难点问题。
数据公布还需完善
    《华夏时报》：目前来看，还有哪些尚未纳入预算和决算监管的政府收入和支出项目？其在政府总的收入和支出中占比多少？
    朱大旗：因为相关的具体数据我们了解不到，所以无法做出很准确的判断。这说明整体的透明性和公开性依然欠缺。
    但我们可以看到，财政部网站上今年3月5日已经发布了即将交由本届人大审议的“关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告”的摘要，这个文件对2012年的总结主要是关于公共财政预算的执行情况、政府性基金预算的执行情况，以及国有资本经营预算执行情况这三个部分，但实际上还缺一块内容，那就是社会保险基金预算执行情况。去年这一块内容就没有纳入进去，但现在有一个进步的地方，即这个文件中关于“2013年预算草案”部分有一段内容提到了“首次正式编制了2013年的全国社会保险基金预算”。全年社保基金预算汇总起来，社保基金收入有3.2万多亿，支出安排了2.7万多亿。也就是说，这种数据的公布，还是在逐步完善收支预算方面的内容。
    《华夏时报》：为什么要实行全口径预算决算的审查和监督？
    朱大旗：看财政部网站公布的这份预决算草案文件，就可以明白，只有实行全口径预算决算的审查和监督，才能真正反映政府收支的总体情况，老百姓的负担情况，也就是政府的公共支出，究竟占了国家GDP多大比重。
    我计算了一下，按照这份文件里公布的数据，2012年的预算执行情况包括政府公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算等三大部分。2012年政府公共财政预算收入119909.75亿元，接近12万亿。如果只按这部分的预算去统计宏观税负，就会发现其只占去年519322亿GDP的20%多一点。但是如果加上去年政府性基金预算收入37517.01亿元，就变成了15万多亿，再加上去年国有资本经营预算收入2000多亿元，则去年政府收入水平是159601.61亿元，将近16万亿元，这个数字如果除以52万亿，就是30.73%，这其中还缺社会保险基金预算，但这一块的预算，去年没有，文件中有2013年的数字：2013年社会保险基金预期收入32828.78亿元，比2012年预计执行数增长9.9%，若根据这个数字反推，则去年社保基金收入应该是29871.5亿元，考虑到这一点，将其相加到另外三项收入中，就是189473亿元，这个数字再除以52万亿元，去年宏观税负实际达到了36.485%，这就会让我们发现，全口径预算或是只搞一部分预算，哪一个更能全面反映出政府到底能够主导花多少钱，其中的差异其实相当巨大。
    此外，这些预算收入当中，恐怕一些地方性债务、非官方举债、小金库等都尚未完全纳入进去。因此，过去曾有官员说，中国的宏观税负可能达到了40%。这个数字恐怕不会太假。
制度推行
遭遇“利益”阻挡
    《华夏时报》：“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的难度在哪？
    朱大旗：所谓预算，就是要规范控制和监督政府的收支行为，其目的，就是要保证收支行为的规范性，更好地提供公共产品和服务，满足民众的社会利益需求。可是作为政府，其背后归根结底还是政府的官员或工作人员，他们在很多公共活动中还是会有一些私人的利益或个人的考量，如果整个预算编制都非常规范和完整，那种随意支出行为必然受到制约，这也就意味着公务人员的权力受到制约。所以，全面的预决算制度的推行非常之难，很多时候，还是利益的问题。
    所以，预算法的完善，主要还是为了规范政府的收支行为。前广东省委书记汪洋最近在两会上说，“在解决利益格局影响改革的问题上，首先是要从执政党和人民政府头上开刀”，“只要各级党委和政府有关部门真正是能够代表最广大人民群众的根本利益，而不是代表那些小部分人的利益，那么我们的改革就会往前迈出最关键的步伐。”
    由此来看，如果政府没有转变理念，没有真正确立为人民利益做官的思想，不是把人民利益摆在首位，而只是很多时候更多考虑本部门本单位利益的话，全口径预决算制度的实施必然受到抵制。另一个难点在于，人民代表大会的预决算审查监督的专业力量目前还比较薄弱和缺乏。
    《华夏时报》：目前来看，在所谓全口径预算决算的体系框架和审查监督机制初步建立之后，全国人大对于全口径预决算发挥真正有效的监督作用还需哪些必要条件？
    朱大旗：第一步恐怕还是制度完善。目前这方面的立法还很薄弱。监督和审查都必须依法进行，但如果法律欠缺，就欠缺了最基本的条件。第二就是人大预决算审查监督的专业力量很有必要充实和加强。预算法修正案中，对此已经有所规定。全国人大预算工作委员会以及财经委员会等机构的力量，应该补充更多相关的专业人士。第三，预算本身的编制要全面和科学，否则，将很难执行。第四，预算的审查监督，其专业性和技术性都很强，审计部门对于财政预决算的审计，如何确保客观真实，这方面也很重要。目前中国的审计体制难以很好地发挥独立公正的审计职能。国际上，很多国家的审计部门高度独立，直接对法律或对立法机关负责。长远来看，中国的审计体制必须改革。
现状改变初现乐观
    《华夏时报》：每年两会召开之时，我们都能听到官方声称政府将大力推动财政预算决算公开，包括你在内的很多学者也一直在呼吁此事，但为何年年这样说,年年不见动静有多大？
    朱大旗：从“习李新政”来看，可以说应该比较乐观。推动财政预决算公开，主要还是看高层是否有这个胆识，是否认识到其必要性和现实意义。人民的纳税意识正在不断增强，最高决策层如果敢于自我革命，就会切实地推动财政预决算公开。财政预决算公开肯定是一个发展方向，但当政府收支普遍性地不很规范，甚至大量存在将公款用于非公支出需求现象的时候，财政预决算必然不敢真正公开。其实在中央政治局的八项规定中，相当多的内容都与财政预决算公开关系密切。如果三公消费等非规范性的问题因为得到严格管理而大量减少，政府也就敢于大大方方地公开财政预决算了。
    所以，财政预决算制度的改革，应该是与政府行政体制改革、与反腐败等同步的和相互促进的行动。如果照目前的发展势头来看，应该会有一个比较快的改变出现。比如现在公款吃喝就明显少多了。
    《华夏时报》：下一步预决算机制改革重点应是什么？
    朱大旗：首先，是制度的完善。归根结底是要纳入规范化法治化轨道，其中要更多发挥人大的作用，强化人大的权威地位。要由人大制定更多高层次的财政预决算方面的基本法律，以促进政府依照法律规定的范围和施政方向、重点及理念组织收入和决定支出。
     其次，是预算编制的完整性问题。所有的政府预算都要加以很好的编制，而且要对于编制的内容加以细化。最后还要依法判断原有预算的效果如何。目前，由于预算的编制力量也显得薄弱，编制周期较短，所以编制的内容是否完整和细化，必然受到影响。
    第三，审批力量要加强。第四，审批体制要改变。
    第五，要有民主参与。尤其在预算的审议阶段，民主参与非常重要。比如在西方国家，预算审议阶段要进行国会辩论，民众有权参与听证。在预决算的监督中，纳税人对于一些不合理的项目支出，有权可以通过公益诉讼的形式提出异议。还可以通过财政预算的恳谈会、调研会，让民众参与。这可以让预算变得更合理更科学，让预算真正为人民服务。
    第六，建立财政责任追究制度。财政预算方面的不规范行为和违法乱纪行为的发生，归根结底还是因为这些行为不能够得到切实有效的责任追究。