现行预算制度已把违规花钱压到最低
摘要：人们担心“突击花钱”，是怕违规花钱。从我国现行预算管理制度看，违规花钱的空间已被压至最低点。
华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 陈岩鹏 北京报道
在高速经济增长背景下，公共财政收支规模不断扩张，各级预算单位预算执行中是否存在“年底突击花钱”的问题随之成为社会关注的焦点。
据统计，在2009-2011年三年间，各级政府在当年12月份支出分别约为2万亿元、1.8万亿元和2万亿元。今年截至10月份还有3万多亿元待支。今年年底是否存在“突击花钱”的隐忧？
对此，财政部财政科学研究所副所长白景明11月21日在接受《华夏时报》记者采访时表示，人们担心“突击花钱”，是怕违规花钱。从我国现行预算管理制度看，违规花钱的空间已被压至最低点。
全年财政超收空间不大
《华夏时报》：今年前10个月，全国财政收入是101032亿元，年初预算指标为113600亿元，最后两个月完成12568亿元，应该不成问题吧？
白景明：回顾今年的运行数据，开始经济形势不是很乐观，财政收入形势也很严峻，有不少地方还担心今年的财政收入增长目标不能完成。进入第三季度后，上半年宏观调控政策的效果开始显现，GDP增速达到7.7%，保持在年初预定的7.5%的水平之上；经济主要先行指标开始回升或已超过“荣枯线”的标准；宏观经济运行呈现出企稳回升的迹象。当前，经济发展方式转变和产业结构调整有序推进，实体经济得到结构性减税政策的有效支撑，财政收入与经济发展呈现出协调有序的良好状态。前10个月累计，全国财政收入101032亿元，比去年同期增长11.2%。按照这种趋势，通过各方积极努力，可以实现年初的预算指标。
《华夏时报》：从过去2年的数据看，财政收入均超收，2010年超收9150亿元，2011年超收14020亿元。你认为今年超收的空间大不大？
白景明：今年财政收入不存在较大的超收空间。财政超收是指当年财政收入实际数额超过年初财政预算指标的数额。从当前的财政运行形势看，我国基本上不存在大规模超收的条件。首先，近年来结构性减税措施频出，涉及所得税、货物和劳务税、财产税，这对当期税收增长起到了制度性约束作用。比如个人所得税改革直接压缩了收入增长空间。再如营改增推广到12个省市主要会影响后两个月的收入。还有扶持小微企业的税收政策都会在后两个月显示出减税效应；其次，未来经济走势依然受国内外各种因素影响尚具有较大不确定性，必然对相关税收收入产生比较大的影响。分税种看，国内增值税作为最主要的税种，税收收入1-10月份只实现了6.1%的增长，比预算慢了4.7个百分点，增幅低主要是受规模以上工业增加值增长放缓、工业生产者出厂价格下降影响。进出口环节税收（包括关税）增长率下行，主要是受到一般进口贸易增速下滑等因素的影响，尚存在减速的巨大压力。房地产税收虽然近几个月随着交易量的增加而实现了相关税收的增加，但是这种交易量回升能否保持仍具有很大不确定性，房地产产业链税收收入的增长也就具有不确定性。此外，非税收入增长相对快些，主要受预算外收入全部纳入预算管理等口径调整因素影响，因而不会持续保持高增长。鉴于上述因素，今年中央财政预算可以说有望完成，地方预算可能略有超收，但空间不会很大，两者综合算起来，可以说超收空间极小。
因此，我估计，随着经济形势的企稳好转和经济结构优化效应的逐步体现，国家财政收入应该可以达到年初的预算目标，但从各种客观条件看，根本不存在较大的超收空间。
年末财政支出大
不等于“突击花钱”
《华夏时报》：另一个社会关注的焦点是年底“突击花钱”问题。为什么每年年底的财政支出都很大？
白景明：在高速经济增长背景下公共财政收支规模不断扩张，各级预算单位预算执行中是否存在“年底突击花钱”问题随之成为社会关注的焦点，希望不断提高预算执行均衡度。财政支出花的是纳税人的钱，社会各界关注预算执行情况理所当然，有利于深化预算管理改革。
近四年来，12月份财政支出占全年支出的比重逐年下降，从2008年到2011年分别为26.8%、26.3%、20.3%和18.6%。今年前10个月，全国财政支出累计92736亿元，其中中央本级支出15458亿元，同比增长17%，截至10月份，中央财政已完成预算的83.5%，比去年同期进度提高了6个百分点。
然而，从历年预算执行情况看，每年四季度，特别是12月份的财政支出规模确实会大一些。一是我国财政年度与公历年度一致，预算执行与预算批复存在一定时间间隔，预算执行从每年1月1日开始，而预算批复要在每年3月人代会期间存在一个间隔。预算批复之前对基本支出和延续项目支出实行按比例预拨，新增项目资金基本上要在预算批复之后拨付下达。体现在支出完成进度上，自然呈现“前低后高”态势。二是出于保证资金使用效益考虑，有些支出必须压到年末再支付。比如基建支出必须按工程进度拨款。如果工程年末收尾，经验收合格后才可把款付清。三是项目资金通常三四季度支出较多。财政支出中基本支出进度与时间进度大体相当，但项目支出进度一般都是前慢后快。主要是由于项目单位从启动规划设计、可行性研究、招投标等管理程序到具体实施有一个过程，前期准备阶段需要资金量小，实施阶段资金需求则明显增大，相应的资金支付也是前少后多。四是一些项目预算因组织实施方面的原因需延后执行或结转下年使用。年初安排预算时，财政部门按国家政策、规划等对相关重大支出项目都作了充分安排，但在实际操作中，由于相应的制度办法迟滞出台，或是项目实施条件不足等，预算往往在下半年甚至是在第四季度才能下达，相关资金在12月份支付较多，其中一部分资金还需要结转到下一年使用；五是一些预算管理方面存在的问题影响了支出的及时执行。部门预算编制还不够细致，有些支出项目安排不够准确，有些项目当年不能完全执行。有些预算单位还存在“重预算、轻管理”的问题，项目前期准备不充分，预算下达后项目迟迟不能启动。也有一些资金分配涉及多个管理部门，相互间衔接和配合不顺畅，导致预算不能及时下达并形成有效支出。
《华夏时报》：年底财政支出多，是否意味着“突击花钱”？
白景明：虽然12月份财政支出规模确实会大一些，但基本上都是经预算安排且根据政策和实际需要执行的支出，而且绝大部分资金是用于与人民群众生活相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化、农业水利、公共交通运输等方面，把这种现象笼统称为“突击花钱”也不准确。因为通常人们讲“突击花钱”是指该执行的预算不按期执行，而且是集中在某一时点把钱花出去。今年全国财政支出预算12.43万亿元，如果平均到每个月大约支出1.04万亿元，最后两个月，每个月比其他月份平均支出高一些，这并不是故意违规集中花钱，而是按制度花钱。在现行预算管理制度下，也不可能出现大规模“突击花钱”。比如农业、科技、教育等法定支出必须按期拨付，不会集中在某一月份。此外，现行预算制度规定预算资金可以作结转或结余处理。按照财政拨款结转、结余资金管理办法，对财政预算安排的基本支出和项目支出，预算单位如年末未执行完，可以作为结转或结余处理，留作下一年继续使用。特别是实行国库集中支付制度后，结转资金一直保留在国库，不是拨付到预算单位账户，这就防范和避免了预算单位年末“突击花钱”。而且，各级财政超收收入原则上要按照规定转入预算调节基金，也不会全部安排支出。为防止个别地方和部门出现违规行为，各级政府和财政部门都在进一步加快改革步伐，完善部门预算编制，建立预算支出责任制度，健全预算绩效管理制度，创新财政监管模式，不断提高预算执行的均衡性和有效性，进一步提高财政资金的使用绩效。
在高速经济增长背景下，公共财政收支规模不断扩张，各级预算单位预算执行中是否存在“年底突击花钱”的问题随之成为社会关注的焦点。
据统计，在2009-2011年三年间，各级政府在当年12月份支出分别约为2万亿元、1.8万亿元和2万亿元。今年截至10月份还有3万多亿元待支。今年年底是否存在“突击花钱”的隐忧？
对此，财政部财政科学研究所副所长白景明11月21日在接受《华夏时报》记者采访时表示，人们担心“突击花钱”，是怕违规花钱。从我国现行预算管理制度看，违规花钱的空间已被压至最低点。
全年财政超收空间不大
《华夏时报》：今年前10个月，全国财政收入是101032亿元，年初预算指标为113600亿元，最后两个月完成12568亿元，应该不成问题吧？
白景明：回顾今年的运行数据，开始经济形势不是很乐观，财政收入形势也很严峻，有不少地方还担心今年的财政收入增长目标不能完成。进入第三季度后，上半年宏观调控政策的效果开始显现，GDP增速达到7.7%，保持在年初预定的7.5%的水平之上；经济主要先行指标开始回升或已超过“荣枯线”的标准；宏观经济运行呈现出企稳回升的迹象。当前，经济发展方式转变和产业结构调整有序推进，实体经济得到结构性减税政策的有效支撑，财政收入与经济发展呈现出协调有序的良好状态。前10个月累计，全国财政收入101032亿元，比去年同期增长11.2%。按照这种趋势，通过各方积极努力，可以实现年初的预算指标。
《华夏时报》：从过去2年的数据看，财政收入均超收，2010年超收9150亿元，2011年超收14020亿元。你认为今年超收的空间大不大？
白景明：今年财政收入不存在较大的超收空间。财政超收是指当年财政收入实际数额超过年初财政预算指标的数额。从当前的财政运行形势看，我国基本上不存在大规模超收的条件。首先，近年来结构性减税措施频出，涉及所得税、货物和劳务税、财产税，这对当期税收增长起到了制度性约束作用。比如个人所得税改革直接压缩了收入增长空间。再如营改增推广到12个省市主要会影响后两个月的收入。还有扶持小微企业的税收政策都会在后两个月显示出减税效应；其次，未来经济走势依然受国内外各种因素影响尚具有较大不确定性，必然对相关税收收入产生比较大的影响。分税种看，国内增值税作为最主要的税种，税收收入1-10月份只实现了6.1%的增长，比预算慢了4.7个百分点，增幅低主要是受规模以上工业增加值增长放缓、工业生产者出厂价格下降影响。进出口环节税收（包括关税）增长率下行，主要是受到一般进口贸易增速下滑等因素的影响，尚存在减速的巨大压力。房地产税收虽然近几个月随着交易量的增加而实现了相关税收的增加，但是这种交易量回升能否保持仍具有很大不确定性，房地产产业链税收收入的增长也就具有不确定性。此外，非税收入增长相对快些，主要受预算外收入全部纳入预算管理等口径调整因素影响，因而不会持续保持高增长。鉴于上述因素，今年中央财政预算可以说有望完成，地方预算可能略有超收，但空间不会很大，两者综合算起来，可以说超收空间极小。
因此，我估计，随着经济形势的企稳好转和经济结构优化效应的逐步体现，国家财政收入应该可以达到年初的预算目标，但从各种客观条件看，根本不存在较大的超收空间。
年末财政支出大
不等于“突击花钱”
《华夏时报》：另一个社会关注的焦点是年底“突击花钱”问题。为什么每年年底的财政支出都很大？
白景明：在高速经济增长背景下公共财政收支规模不断扩张，各级预算单位预算执行中是否存在“年底突击花钱”问题随之成为社会关注的焦点，希望不断提高预算执行均衡度。财政支出花的是纳税人的钱，社会各界关注预算执行情况理所当然，有利于深化预算管理改革。
近四年来，12月份财政支出占全年支出的比重逐年下降，从2008年到2011年分别为26.8%、26.3%、20.3%和18.6%。今年前10个月，全国财政支出累计92736亿元，其中中央本级支出15458亿元，同比增长17%，截至10月份，中央财政已完成预算的83.5%，比去年同期进度提高了6个百分点。
然而，从历年预算执行情况看，每年四季度，特别是12月份的财政支出规模确实会大一些。一是我国财政年度与公历年度一致，预算执行与预算批复存在一定时间间隔，预算执行从每年1月1日开始，而预算批复要在每年3月人代会期间存在一个间隔。预算批复之前对基本支出和延续项目支出实行按比例预拨，新增项目资金基本上要在预算批复之后拨付下达。体现在支出完成进度上，自然呈现“前低后高”态势。二是出于保证资金使用效益考虑，有些支出必须压到年末再支付。比如基建支出必须按工程进度拨款。如果工程年末收尾，经验收合格后才可把款付清。三是项目资金通常三四季度支出较多。财政支出中基本支出进度与时间进度大体相当，但项目支出进度一般都是前慢后快。主要是由于项目单位从启动规划设计、可行性研究、招投标等管理程序到具体实施有一个过程，前期准备阶段需要资金量小，实施阶段资金需求则明显增大，相应的资金支付也是前少后多。四是一些项目预算因组织实施方面的原因需延后执行或结转下年使用。年初安排预算时，财政部门按国家政策、规划等对相关重大支出项目都作了充分安排，但在实际操作中，由于相应的制度办法迟滞出台，或是项目实施条件不足等，预算往往在下半年甚至是在第四季度才能下达，相关资金在12月份支付较多，其中一部分资金还需要结转到下一年使用；五是一些预算管理方面存在的问题影响了支出的及时执行。部门预算编制还不够细致，有些支出项目安排不够准确，有些项目当年不能完全执行。有些预算单位还存在“重预算、轻管理”的问题，项目前期准备不充分，预算下达后项目迟迟不能启动。也有一些资金分配涉及多个管理部门，相互间衔接和配合不顺畅，导致预算不能及时下达并形成有效支出。
《华夏时报》：年底财政支出多，是否意味着“突击花钱”？
白景明：虽然12月份财政支出规模确实会大一些，但基本上都是经预算安排且根据政策和实际需要执行的支出，而且绝大部分资金是用于与人民群众生活相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化、农业水利、公共交通运输等方面，把这种现象笼统称为“突击花钱”也不准确。因为通常人们讲“突击花钱”是指该执行的预算不按期执行，而且是集中在某一时点把钱花出去。今年全国财政支出预算12.43万亿元，如果平均到每个月大约支出1.04万亿元，最后两个月，每个月比其他月份平均支出高一些，这并不是故意违规集中花钱，而是按制度花钱。在现行预算管理制度下，也不可能出现大规模“突击花钱”。比如农业、科技、教育等法定支出必须按期拨付，不会集中在某一月份。此外，现行预算制度规定预算资金可以作结转或结余处理。按照财政拨款结转、结余资金管理办法，对财政预算安排的基本支出和项目支出，预算单位如年末未执行完，可以作为结转或结余处理，留作下一年继续使用。特别是实行国库集中支付制度后，结转资金一直保留在国库，不是拨付到预算单位账户，这就防范和避免了预算单位年末“突击花钱”。而且，各级财政超收收入原则上要按照规定转入预算调节基金，也不会全部安排支出。为防止个别地方和部门出现违规行为，各级政府和财政部门都在进一步加快改革步伐，完善部门预算编制，建立预算支出责任制度，健全预算绩效管理制度，创新财政监管模式，不断提高预算执行的均衡性和有效性，进一步提高财政资金的使用绩效。
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