建议农地“国家所有、农民永用”

袁中良 财政部农村财政研究会

    改革开放30年来，中国农村实行“集体所有、家庭承包”的土地制度，迄今已经取得举世瞩目的发展成就，但也遭遇越来越明显的困惑。我们赞成进一步深化改革，推行“国家所有、农民永久使用”，即“国有民用”制度的建议。现将有关浅见发表出来，以期引起有助于科学发展的进一步探讨。
    我们总结进行30年土地制度改革的历史经验，集中到一点，就是既不是改为“家庭所有、家庭经营”，退回完全私有制，也不是坚持“集体所有、集体经营”，固守“完全公有制”，而是改为“集体所有、家庭承包”，将土地的完全所有权制度一分为二——分解为集体所有权和家庭使用权两种所有权制度，从而拉开了“第二次土地革命”的序幕。
    然而序幕还不是高潮。“30年河东，30年河西”，我们能否从2008年12月，再开始迎来第二次土地革命高潮呢？
    若有从2008年12月开始进入“第二次土地革命”高潮之后的制度，则应是“国家所有、农民永用”。
    我们注意到，对于中共历史上所谓“把分给农民的土地又收回来”，中外有识之士多有质疑。但是，须知邓小平同志发起的改革即“中国的第二次革命”，其中包括第二次土地革命，早已最有力地回答了这一似乎无解的质疑。那就是“有错必纠”——纠正第一次土地革命中“照搬”苏联模式的失误。
    那么如何纠正呢？唯有深化改革！其一是把令人困惑的所谓土地“集体所有”之权，改为国家所有权；其二是把土地“家庭承包”的有期使用权，无偿地改为农民的永久使用权。推行这种“国家所有、农民永用”的土地制度，也显然是继承和发展了“集体所有、家庭承包”，是把已经拉开的第二次土地革命的序幕推向高潮。
    早在1872年，马克思就以《论土地国有化》为题，撰文指出“土地所有权——一切财富的原始源泉，现在成了一个大问题，工人阶级的未来取决于这个问题如何解决”。他提出了“土地只能是国家的财产”的论断。
    由此不难理解，马克思主义认为，在无产阶级取得政治统治的国家，土地完全所有权的一分为二，就是土地所有权属于国家，土地使用权属于交地租的农民和市民。事实上，马克思所讲的“完全所有权”，无疑是包括“法律上的所有权”（也称“单纯所有权”）和“经济上的所有权”（即使用权或经营权）。这也应是指导我们进行“第二次土地革命”的马克思主义的基本理论。
    1937年11月7日，由毛泽东主席参加制定的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，明确规定“中国苏维埃政权以消灭封建制度及彻底的改善农民生活为目的，颁布土地法，主张没收一切地主阶级的土地，分配给贫农、中农，并以实现土地国有为目的”。
    2005年3月14日，温家宝总理在回答中外记者提问时，明确肯定农民对承包土地的经营权将长期不变，也就是永久不变。
    2008年9月30日，胡锦涛总书记到安徽省小岗村考察时，强调指出“不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”。
    同年10月的中共十七届三中全会，也就这个肯定农民对土地承包经营权（即使用权）永久不变的重大问题，作出了一致决定。
    纵观上述第一次在1937年写入宪法大纲的“以实现土地国有为目的”，和近几年多次明确肯定的农民对土地承包经营权（即使用权）永久不变，我们也似可理解为要实行土地所有权属于国家、土地永久使用权属于农民的“国有民用”制度。
    1988年5月，“吴敬琏课题组”向国家体制改革委员会提交题为《经济体制中期（1988—1995年）改革规划纲要）》的研究报告，建议“明确土地的国家所有权，同时将土地使用权永久性地交给农民”。可惜这个建议还没有引起应有的重视。对于吴敬琏教授建议的这种农地的所有权与使用权永久分离的制度，可以简称为“国家所有、农民永久使用”、“国有民用”制度。
    2008年1月，吴敬琏在与厉以宁教授共同解读改革开放30年得失时，进而尖锐指出令人不够满意的一个问题，就是还没有解决农村土地制度问题，还没有（以法律形式）把田面权即永久的使用权还给农民。
    这个从根本上保护农民权益、事关全国工作重中之重的建议，确实是我们再也不能不来认真考虑的问题。
    2008年10月13日，清华大学蔡继明教授在研讨会上敏锐提出：为什么中共中央连续多年发出一号文件，三令五申要把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，而到现在农业基础仍然薄弱、农村发展仍然滞后、农民增收仍然困难？这恐怕不能不从固守农地“集体所有、家庭承包”制度本身来寻找主要答案。
    如前所述，我们找到的主要答案，就是建议推行农地的“国家所有、农民永用”制度。近几年已有不少专家学者相继提出类似的建议。例如：旅美经济学家刘恒中博士在其新著《论中国大发展：八亿农民变市民》中，建议实行“国家所有、农户永用、市场流转、政府调控”的农村土地制度，呼吁要举起这个解决中国八亿农民变市民的世纪发展难题之纲。重庆市的统筹城乡综合配套改革试验，也为农地承包经营权即使用权的市场流转，创造了促进农民增收、统筹城乡发展的“地票交易制度”。
    但是，推行农地的“国家所有、农民永用”制度，是史无前例的重大改革，亟待继续解放思想，大力开展深入探讨。
(单明理对本文亦有贡献)

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