3600万套保障房应避免非预期负面效应
对外经贸大学教授 王炜翰
近半个月来，十二五期间新建保障性住房3600万套的消息已经充分渗透进入市场。建设保障房“亏本”和“缺钱”的最初忧虑已经基本消除。各地房企目前的商业反应已经显示了保障房市场的吸引力。对于政府财政能否负担建设投资的担忧已经被市场化的投融资思维基本取代。
笔者认为，目前的情况显示，政府通过政策设计和参与，以市场化的形式，补充纯粹私人交易的市场方式，提供居住功能型服务，已经正式进入实质性轨道；同时，温家宝总理明确了以廉租房和公租房形式为主，意味着保障形式的界定趋向科学化，保障性住房政策的外部成本将大大降低。更为重要的是，这标志着中央政府正式将中低收入居民住房保障这个当代重大社会问题，区别于住房财产投资这个经济范畴的问题，进行最高级别的政策规划并付诸实施。
公租与廉租的保障形式
将极大消除寻租空间
一直以来，保障性住房，特别是经济适用房作为“政策性房产”，颇受争议。前些日子，深圳保障房“罚单”事件就是由于申请人骗购而引发。究其原因，主要是政策性保障房因政府的显性或隐性补贴，相比商品房市场的可比价格更低。一旦赋予其私人财产权利，又是通过行政手段进行分配，套利空间必然滋生腐败和寻租问题，引发公众不满。
2月末，温家宝总理同网友在线交流时强调，新建保障性住房以廉租房和公租房为主要形式，事实上就是明确了政府是以政府投资的方式解决与住房相关的基本生存和社会问题，而不是伴随类似经济适用房销售的“政策性房产”的分配。不再赋予保障房的私人财产性质，直接消除了保障房的私人投资职能，使之仅仅承载居住功能，就是一个重大的进步。这就消除了政策性保障房在具备更多的职能情形时当事人倾向于“不说实话”的动机，大大减小享受政府转移支付的保障房实际获益对象偏离政府补贴目标的可能性，在更大程度上消除了寻租空间。实践中，应通过法律、法规明确承租权不可转让，不允许建立保障房使用权的私人交易市场。同时，做好保障房承租家庭收入的动态监测工作，力争实时了解这些家庭的承租资格是否有效。
地方政府做好保障房建设
仍需依靠行政约束
保障用公租房、廉租房的租金低于市场水平是通过两个渠道得以实现的。土地租金的降低和建设成本的节约。相对于商品房开发商、最终的购买者，在土地出让竞价环节付出了相对的高租金，建设保障房的土地可通过划拨等不经过市场竞价的方式取得，甚至可以得到中央、地方财政和土地出让金收入、地方公积金增值收益的补贴。地方政府划拨土地用于建设保障性住房意味着放弃了土地出让金收入。所以，我们应当将土地出让金的市场影子价格与保障房租金中用于回收土地租金部分的二者之差视为政府的隐性补贴和显性补贴之和，视作政府的投入。尤其对于地方政府而言，这无疑是地方政府利益向受保障者的转移。
建设环节，政府可以凭借大买方的地位同开发商进行议价，从而实现降低建设成本的功能。通过这种方式，减轻合格承租者的经济负担。在整个过程中，政府活动涉及的交易成本不可避免。所以，无论是划拨保障房专项用地，还是组织保障房的建设，乃至房屋建成之后的分配工作，都离不开地方政府的努力，需要这样或那样的成本投入。从经济角度考量，地方政府建设保障房，肯定会有隐性和显性的成本无法回收，靠“土地财政”滋养的地方政府恰恰不具备这样的动机。尤其是在建设用地矛盾突出的地区，地方政府存在擅自将保障性住房用地性质改变为商业开发用途从中渔利的动力。针对地方政府缺乏必要动机的问题，中央政府的指导精神缺乏可执行性，要通过经济手段建立激励机制也不现实，最终只能依靠命令和处罚等行政手段来解决。保障房建设必须成为对地方政府的硬约束。
政策方案设计应力图避免
未预期的负面效应
具体建设项目规划上，要做好潜在需求结构和结构变动趋势的调查。标准、房型、位置、配套设施应提前规划，统一部署。在建筑标准上，房子既要“足够好”，还应该“不够舒服”。所谓的“足够好”是要求房屋的质量对得起政府和纳税人的钱，物有所值。同时，把握“不够舒服”的标准，是要在机制设计上，激励居住者产生寻求市场手段改善居住条件，提高居住效用的动力。户型的分配应考虑潜在保障对象的家庭构成。位置的选择上，需要考虑生活工作的现实性，避免过去因位置偏远，建设成果被弃之不用的浪费。配套设施的建设也是同样的道理。不应在解决一种旧问题的同时，又创造出更多的新问题，将新政策演变为永远在解决旧政策的负面问题。公众希望政策方案具备一定的前瞻性是合情合理的正当要求。
通过行政手段分配保障房，首先要确定保障对象的目标范围。这至少需要掌握保障对象的收入和财产分布信息。结合保障房的供应数量，划定收入或财产数额上限。但是，以“划线”确定保障对象的方式，必然造就一个既不具备购买商品房的经济能力，同时也不符合“保障条件”的“夹心层”。“夹心层”的收入下限是保障对象收入的上限，“夹心层”的收入上限是保障对象收入的上限加上政府隐性和显性补贴额度。进而，“夹心层”的规模由政府隐性和显性补贴额度同收入分布状况共同决定。让“夹心层”演变为保障房政策的“意外受损者”并非政府的政策目标。对此，笔者提出，可以对“夹心层”予以所得税返还，返还额度不超过政府的隐性和显性补贴额度，在最大程度上减少了保障房政策的外部成本。这也说明了中国的现实具有改革现行所得税制度的需要。
对于保障房用地是否会挤占土地市场供应这个问题上，不应忽视潜在的问题。笔者推测，保障房用地至少在短期会同商品房用地形成竞争，进一步推高土地出让金，最终转嫁给购房者。这意味着，最终消费者需要付出更高的土地租金，承担保障房建设的外部成本。即便商品房市场不是保障房建设政策的直接政策目标，但是，由于保障房用地供应挤占商品房用地而产生的外部成本，不但意味着土地市场矛盾不但未能缓解，反而进一步紧张，更为打通保障房“市场”通向商品房市场的通道提高了门槛，给保障房系统的顺畅流出、流进，自我循环带来了困难。对此，政策制定者不应视而不见，政策协调、通盘考虑非常必要。
总之，保障房建设涉及土地、建筑、分配几大环节，保障房政策不会是孤立的政策，需要政策的配套和法规的完善。方方面面的情况都表明，保障房政策从方案设计到实施，都对政府的政策水平和政策能力提出了要求。能否把好事办好，尽量避免遗留问题和负面影响，可能就是要看是否尽心尽力了。
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