后四万亿时代 中央与地方博弈升级

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 徐芸茜 北京报道

   3月9日，北京月坛南街的国家发展和改革委员会门前一片寂然，与2008年11月份政府4万亿元经济刺激计划刚刚出台时的车水马龙景象大相径庭。那时，来自全国各地跑项目审批的人挤满了这个指导国家总体经济体制改革的机构的收发室，而附近的餐厅也每天都人满为患，食客们谈论的动不动就是数十亿、上百亿元的项目审批。
    后“4万亿”时代就这么来临了，然而“4万亿”引发的地方政府18万亿元投资狂潮却并没有跟着退落。中央财政不再出钱，但各地诸多在建项目却仍在嗷嗷待哺，因此中央与地方的博弈被认为在今年会格外突出。“需要钱的地方太多了，”四川省的一位官员倒苦水般地说，“灾后重建需要钱，教育投入需要钱，医疗卫生需要投入，保障房建设需要投入，农田水利也需要投入，到处都缺钱啊！”
中央地方博弈
    尽管中央财政只承担“4万亿”中的1.18万亿元，其余部分需要地方政府和民间出资，但是地方政府的投资热情从一开始就极其高涨。不过遗憾的是，各地的宏伟计划并没有持续很长时间——随着中央投资资金的分批下发，地方政府配套资金不足的问题便开始凸显出来。比较典型的例子是，地方政府在只拥有一个项目的配套资金的情况下，却向中央申报两三个同等规模项目。
    实际上，早在2009年初夏，国家发改委就已发现越来越多的“4万亿”项目在中央资金到位后迅速报请“调概算”，情况往往是：一个项目的概算动辄就会因为地质、地价、拆迁、人力成本等各种理由翻番。
    2009年年底，国家审计署在扩大抽查范围后发现，在中央扩大内需项目中，竟有90.07亿元地方政府配套资金尚未落实到位，占应配套资金总额的比例高达45.58%。
    2008年底曾进京进行项目报审的一位东北某省发改委官员说，其中的原因，首先在于中央与地方事权、财权不匹配，地方事多而钱少，其次是在官员考核体系中，以GDP为优先。“最重要的是很多地县官员都存在这样的心理：工程已经上马，如果就此停下就会成为烂尾工程，造成银行坏账，那样的话，中央和省里都不会袖手旁观。”他说。
    对此，中央在2009年12月召开的中央经济工作会议上强调，投资重点用于完成在建项目，严格控制新上项目。然而新政甫一公布，地方政府就再次掀起了一场抢上项目的热潮，以致当年的全国“两会”也成了中央与地方博弈的舞台。
    中国人民大学经济学院副院长刘元春说：“这是在打一个时间差，在全国‘两会’召开之前，地方尽可能地扩大‘存量’，扩大‘在建项目’。”
投资狂潮
    在中国投资协会会长张汉亚看来，此轮4万亿元投资过程中出现的各种问题都是中国投资领域多年来一直存在的问题，只不过由于“4万亿”投资计划的实施，各种问题得以更加密集地爆发了出来，而这些问题都涉及到中国的投资体制改革。
    但作为国家应对全球金融危机的一揽子政策，“4万亿”功不可没：它带领中国经济率先从全球金融危机中成功突围。在这剂强心针下，中国的GDP增速开始摆脱2009年一季度探底至6.1%的状态，从2009年第二季度回升并一路攀升到2009年四季度的10.7%，从而使当年的中国以9.1%的GDP增速交出了一份“保八”的漂亮成绩单，而且，2010年中国的GDP更是增长了10.3%。
    新中国成立以来最大规模的政府投资盛宴的开场白其实异常简短——“出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实。”2008年11月10日，在要求在年底前快速落实第四季度1000亿元投资计划的国家发改委紧急工作会议上，国家发改委主任张平说，对于在建项目，新开工项目要优先。
    摸准了国家脉象，各地发改委和企业人员潮水般涌向了国家发改委，以至于国家发改委所处的北京三里河地区的宾馆、酒店2008年11月12日下午就全部爆满，停车场上则停满了挂着冀、蒙、鲁、晋等各地牌照的汽车。据前述那位东北某省发改委官员回忆，当时各地都纷纷上报项目，不管是大项目还是小项目，谁报得多，谁会说，谁拿到的钱也就越多。
    快字当头。据统计，仅从2008年11月初到2009年3月初的4个月内，就有11万多个“4万亿”投资项目在各地涌现，很多项目除了勉强能够应付上一份项目计划书，其余的什么总体规划设计、可行性研究报告之类都已来不及准备，因为往往是项目必备的程序尚未完成，中央财政资金即已到位。
    至2008年底，中央财政资金中的第一笔1040亿元流向了地方。随后的2009年，中央财政资金又分三批下发了1300亿元、700亿元和800亿元，而在2009年的最后两个月，国家发改委将年度剩下的2000亿元中央资金全部下发。
    据国家发改委公布的信息显示，在4万亿元投资中，廉租住房、棚户区改造等保障性住房约4000亿元，农村水电路气房等民生工程和基础设施约3700亿元，铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和城市电网改造约1.5万亿元，医疗卫生、教育、文化等社会事业发展约1500亿元，节能减排和生态工程约2100亿元，自主创新和结构调整约3700亿元，灾后恢复重建约1万亿元。
结构调整的关键
    不过“4万亿”在2011年算是彻底走远了，政府今年思考的是如何为中国经济的转型和深层矛盾的解决提供一套新的政策架构。张汉亚表示，“4万亿”在避免中国经济陷入衰退的同时，其本身推行的适度宽松货币政策和积极财政政策也推高了物价和资产价格，从而令中国经济的一些深层矛盾和问题更加突出。
    从政府2009年的几次出手就已不难看出国家调整结构的意图和决心。最初，国家正式宣布启动“4万亿”计划时，主要投资领域定在“铁公机电”等基础设施建设方面，但4个月后的2009年3月初，计划就调整为提高保障性住房、文教卫生等方面的投资比例。到2009年12月，“4万亿”的投资重点已变为用于完成在建项目、严格控制新上项目。
    尽管积极财政政策仍将留守2011年，但多位财政专家明确指出，明年的积极财政政策将与2009年和2010年有所不同，无论是财政增支还是结构性减税，都将体现结构调整思路。
    事实上，国家发改委在近日召开的年终工作会议上就已经明确，2012年中央预算内投资重点将用于支持保障性安居工程，水利设施，农业基础设施，教育卫生基础设施，节能减排和生态环境，西藏及四省藏区、新疆等地区经济社会发展，自主创新能力建设和战略性新兴产业发展等方面的重点建设项目。
    中国经济和中国宏观政策需要回归常态。有专家指出，投资、消费、出口“三驾马车”的失衡，农业、工业、服务业三次产业比例的不协调以及东部、中部、西部的区域差距等问题，都亟待破局。
    但是刘元春说：“关键还需要地方政府与中央的高度配合。”

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