推进适龄残疾儿童和少年教育全覆盖「公益智库」

程凯

习近平总书记在十九大报告中强调：要办好特殊教育，在七一“重要”讲话中再次强调：着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

党的十八大以来，党和国家高度重视保障残疾儿童少年平等接受教育的权利、促进残疾儿童少年健康成长和融合发展，基本建立了政府主导、部门履职、社会参与的特殊教育工作机制。

“十三五”时期是特殊教育高层谋划持续推动、办学条件加快改善、义务教育规模持续扩大、残疾儿童少年持续受到关注的一个重要时期。特殊教育的快速发展，为促进教育公平和均衡发展做出了特殊的贡献。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“推进适龄残疾儿童和少年教育全覆盖，提升特殊教育质量”。“十四五”时期，要继续落实习近平总书记关于教育发展系列重要讲话精神和党的十九届五中全会关于“健全特殊教育保障机制”的任务，坚持以人民为中心的发展思想和“弱有所扶”的原则立场，切实把特殊教育放在强弱项、补短板、提质量的突出位置，加快推进特殊教育高质量发展，努力实现适龄残疾儿童和少年教育全覆盖。

“十三五”时期是特殊教育加快发展的重要时期

一是特殊教育发展的顶层设计不断强化。“十三五”期间，“办好特殊教育”纳入省级政府履行教育职责国家评估范畴。《残疾人教育条例》的修订进一步明确我国残疾人教育的发展方向，规定“保障义务教育，着重发展职业教育，积极开展学前教育，逐步发展高级中等以上教育”“积极推进融合教育”“禁止任何基于残疾的教育歧视”。《特殊教育提升计划（2014—2016年）》《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》的制定实施，对加快提高特殊教育普及程度、完善特殊教育体系、增强特殊教育保障能力、提高特殊教育质量作出系统部署，有力地促进我国特殊教育事业快速发展。《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》的颁布实施，保障了考试公平和残疾学生平等接受有质量教育的权利。

二是残疾儿童少年义务教育普及水平明显提升。义务教育是适龄残疾儿童少年接受教育的重中之重。2016年底，《特殊教育提升计划（2014—2016年）》圆满完成，视力、听力和智力残疾儿童少年义务教育入学率达到90％以上。经国务院同意，中国残联会同教育部等部门于2017年启动实施《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》，明确到2020年“残疾儿童少年义务教育入学率达到95％以上”的特殊教育发展目标。中国残联与教育部密切合作，联合开展适龄未入学残疾儿童调查，共同对残疾儿童少年义务教育招生入学工作作出部署。建立年度和日常数据共享机制，以全国残疾人人口基础数据库和全国中小学生学籍管理系统为基础，建立适龄残疾儿童少年义务教育入学监测系统，督导地方组建县级残疾人教育专家委员会，“一人一案”做好适龄残疾儿童少年义务教育安置工作。教育部出台《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》，对随班就读工作作出系统部署。截至2020年底，残疾儿童少年义务教育入学率实现95％的目标，比2016年底提高了5个百分点以上。

三是非义务教育阶段特殊教育加快发展。以中等职业教育为重点加快发展残疾人高中阶段教育。《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）》将残疾学生等特殊群体作为攻坚重点，切实保障其接受高中阶段教育的权利。教育部、中国残联等部门印发《关于加快发展残疾人职业教育的若干意见》，要求继续扩大残疾学生接受职业教育的规模，加强残疾人职业教育基础能力建设，增加残疾学生专业选择。实现家庭经济困难的残疾学生从义务教育到高中阶段12年免费教育。北京、辽宁、江苏、福建、西藏、新疆等省（区、市）已实现家庭经济困难残疾学生15年免费教育。完善残疾学生教育考试无障碍环境，推动发展残疾人高等教育。《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》颁布实施后，越来越多残疾学生通过申请合理便利措施参加普通高考。2017—2019年，开展残疾人高等融合教育试点工作，探索总结适合我国国情的残疾人高等融合教育经验做法，为研制国家层面的高等融合教育政策措施提供实践支持。完善残疾人高等教育单考单招政策，同时，在北京联合大学、天津理工大学、长春大学设立视力、听力残疾人中医、电子信息、艺术等相关专业硕士学位。在硕士研究生招生考试中实行残疾学生单考单招。

四是扶残助学项目效能显著。实施中央财政残疾人事业专项彩票公益金助学项目。2016—2019年，累计投入约1.9亿元，资助6.57万名家庭经济困难的残疾儿童接受普惠性学前教育；累计投入约1.09亿元，资助30所残疾人中高等职业院校改善办学条件、加强实训基地建设。彩票公益金项目带动了地方政府对特殊教育的重视，上海、天津、江苏等地逐步构建起学前教育资助制度体系；中高等特殊教育学院（校）通过彩票公益金助学项目的资助，办学条件和残疾学生实习实训基地建设不断完善，为残疾学生进一步提高技能水平、增加就业机会奠定了基础。实施“通向明天——交通银行残疾青少年助学计划”项目（下称“交行项目”），开展“交通银行特教园丁奖”“交通银行残疾大学生励志奖”评选、表彰，特教师资培训，贫困残疾学生资助等工作。2016—2020年，在交通银行支持下，共投入1470余万元，表彰了600名优秀特教教师、196名优秀残疾大学生，资助了中西部地区约4000名贫困高中生和大学新生，定向资助青海、宁夏、云南1300名义务教育阶段建档立卡贫困残疾学生，培训了超过1200名特教学校教师和随班就读教师。在教育部大力支持下，交通银行项目特教师资培训被作为国家级培训，参训合格的学员由省级教育行政部门按照有关规定认定学时学分。

五是推进国家手语和盲文规范化建设，加快规范和推广国家通用手语和国家通用盲文。作为保障特殊教育改革发展的基础工程，《国家手语和盲文规范化行动计划（2015—2020年）》圆满完成。建设国家手语和盲文研究中心和推广中心，研制发布《国家通用手语常用词表》和《国家通用盲文方案》两项语言文字规范。至此，我国手语有了“普通话”，盲文有了“规范字”。修订的《汉语手指字母方案》作为语言文字规范正式发布。出版《国家通用手语词典》、发布《＜国歌＞国家通用手语版》。中共中央宣传部、中国残联、教育部、国家语委、广电总局共同部署并在全国范围内推广国家通用手语和国家通用盲文。开展了手语和盲文骨干人员国家级培训和推广，各省（区、市）普遍开展省级骨干人员培训。在北京、杭州、广州、成都等12省市七大方言区持续开展自然手语信息采集，进行动态规范。研制国家通用手语和国家通用盲文水平等级标准、手语翻译资格（水平）等级标准，细化国家通用手语水平等级考核标准。开展手语盲文相关数据库建设，制订国家通用手语语料库技术规范，研制国家通用盲文测试大纲和题库，逐步开展专业类和行业类国家通用手语和国家通用盲文方案的研制和推广。

制约特殊教育全覆盖和高质量发展的矛盾和挑战

一是特殊教育体系还不够完善。接收残疾儿童的幼儿园数量远远不足，3—6岁残疾儿童能进入幼儿园的比例相对偏低。残疾人中高等教育资源短缺，缺乏统一规划管理，盲、聋初中毕业生升入高中阶段的比例相对较小，其他类别比例更低。残疾人职业教育规模小、专业窄，硬件条件、保障水平和办学水平仍有待提高，部分省份还没有独立设置的残疾人中等职业教育学校。高考体检的部分内容仍成为残疾学生接受高等教育的阻碍，残疾人高考单考单招政策缺乏国家层面的管理调度。特殊教育工作除了义务教育阶段，在教育行政部门现有机构设置内仍没有相应的专门管理部门。

二是送教上门质量还有待提升。据教育部发布的统计数据显示，2020年我国适龄残疾儿童少年义务教育入学率已达95％的特殊教育发展目标，其中送教上门比例达21.5％。由于缺乏与现阶段特殊教育发展状况相适应的教学（特别是送教上门）质量评估标准，无法对教师教育教学和学生学习质量进行科学评估，特殊教育质量也就无法保证。此外，送教上门是针对重度和极重度残疾儿童而采取的一种“无奈”之举，在缺少专业支持和规范制度的情况下，仅靠每月一到两次的送教上门，其教学质量难以保证，绝大多数送教上门几乎还停留在人文关怀的层次上。

三是融合教育发展受到制约。目前随班就读在全国的发展还很不均衡，随班就读的残疾学生以智力残疾和肢体残疾为主，其他类别残疾学生随班就读难度大。其一是教师的特教专业知识技能与特殊教育改革发展需求不相适应，普校教师普遍缺乏特教知识与素养。其二是普通学校普遍缺乏特教资源教师，无障碍环境建设有待加强。其三是随着特殊教育向学前教育和高中以上教育两头延伸，可操作的政策制度还没有系统跟上。

四是特教教师专业化不高、数量不足、待遇偏低。目前，残疾儿童少年的结构发生了较大变化，多重、中重度残疾学生越来越多，孤独症儿童数量增长明显，但特殊教育师资专业还缺乏学科教育内容，师范专业缺少康复类相关课程，尤其是缺少对孤独症、脑瘫等相关知识和教学技能的传授，也缺少对学前、中职教师的培养。随着入学的残疾学生残疾程度越来越重、残疾类型越来越复杂，许多地方特教教师编制配比已不能适应教育教学的需要，特教教师和专业人员数量缺口较大。总体上看，现行特教教师津贴政策基本制度还是1956年制定的，在不断完善的教师薪酬待遇背景下激励和吸引作用有限。此外，残疾人中高等学院教师和很多省份承担着融合教育工作的教师还不能享受特教津贴，个别省还规定特校教师寒暑假期间不享受特教津贴。

五是国家通用手语和国家通用盲文推广明显滞后。目前还有部分招收聋生或盲生的特教学校，在教学中不使用或很少使用国家通用手语或国家通用盲文，甚至还存在教聋生的老师不会国家通用手语、教盲生的老师不会国家通用盲文的情况，国家通用手语和国家通用盲文在推广的过程中还存在着认识不到位、保障有缺位等诸多局限。

“十四五”时期要全力推动残疾儿童和少年教育全覆盖

一是完善残疾人教育管理体制。改变目前教育行政部门只有负责基础教育的部门设有专门负责特教的机构或岗位的现状，将残疾儿童少年和青年学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育和终身教育等方面的管理纳入各级教育行政部门相应的职责部门或成立专门部门，统筹规划布局，加强部门协同和统一管理，完善残疾人教育管理体系，满足残疾人不断增长的教育需求。

二是巩固提高义务教育阶段入学率。“十四五”期间，要加快采取有效措施，巩固、提高适龄残疾儿童少年义务教育普及水平，确保适龄残疾儿童少年入学率提升至97％以上。一要抓住招生入学关键环节，发挥县级残疾人教育专家委员会和家长委员会的作用，实现“一人一案”科学评估、认定与教育安置，对身体具备学习条件的，要采取多种方式做好就学安置；对确实不具备学习条件的，经县级残疾人教育专家委员会评估认定，可以采用送教上门方式就学，极个别办理延缓入学或休学的，应按规定纳入相关康复和救助保障范围。二要对已入学的残疾儿童少年做好跟踪监测，各部门协作，加大对残疾学生的资助和支持力度，严防因家庭经济困难、学习困难、缺少支持保障等原因而辍学。

三是进一步提升送教上门质量。一要加快制定特殊教育质量评价标准，注重学生发展，以教学质量提升为关键，定期进行评估，倒逼教学质量提升。二要充分发挥信息技术的独特优势，远程支持残疾学生居家学习和家庭教育，着力提升特殊教育教育教学质量。三要建立健全送教上门评估标准，逐步规范送教上门工作程序；发挥残疾人教育专家委员会的作用，做好评估安置和跟踪，确保应入学尽入学，减少送教上门的比例。四是进一步提升融合教育水平。贯彻立德树人教育方针，把有特殊需要的儿童少年作为“育人”的特殊资源，不断改善以应试为主要手段的教育形态，促进残健融合、普特融合。落实有关文件精神，使适龄残疾儿童少年就近就便进入普通学校，尽可能地随班就读。普通学校要建立校内专业支持体系，建立融合教育管理机构和共同体性质的专业团队，建设资源教室，配备资源教师，根据教育评估及残疾学生特殊需要进行课程与教学适应性调整；充分利用资源教室和资源教师为残疾学生开展个别学业辅导、学习策略指导、心理调适、康复训练等特殊教育专业支持。加强特殊教育资源中心建设，逐步建立融合教育巡回指导制度及体系，发挥特殊教育学校骨干作用和区域特殊教育资源中心作用，对残疾学生在普通学校随班就读工作进行技术指导，形成特教学校和普通学校责任共担、资源共享、相互支撑的工作机制。

五是加强特殊教育师资队伍建设。支持师范院校和有师范教育的其他高校扩大高水平特教教师的培养规模，提高专业水准和培养质量。加强在职教师队伍培训和继续教育，特别是做好对普通学校教师的特殊教育知识技能培训，营造良好的融合教育环境和氛围。提高特教教师待遇和社会地位，结合本地实际提高特殊教育津贴标准，扩大覆盖范围。持续开展优秀特教园丁推选活动，提高特教教师中高级职称评聘比例，教师表彰向特殊教育教师倾斜。

六是推广国家通用手语和国家通用盲文。一要在招收听力和视力残疾学生的特教学校（院）大力推广使用国家通用手语和国家通用盲文。到2025年，担任手语和盲文相关专业教育的教师，需通过国家通用手语和国家通用盲文能力水平测试，在教育教学中，逐步规范使用国家通用手语和国家通用盲文。二要在其他生活场所中，充分发挥电视、网络平台和聋人协会以及盲人协会的作用，加快推广使用国家通用手语和国家通用盲文。

（此文刊发于《中国特殊教育》2021年第7期，作者是中国残联副主席、残疾人事业发展研究会会长 ）

责任编辑：方凤娇 主编：程凯

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