人大代表呼吁制定《财政法》：明细收支权限 划定政府间财政关系

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 张智 北京报道

两会前夕，赤字货币化在财经学家中引发了轩然大波。对于“一手印钞、一手发债”的提法，业内人士表示出了极大的不安。

由于我国没有《财政法》，因此，赤字货币化甚至不需要全国人大批准。在全国人大代表、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵看来，制定《中华人民共和国财政法》（下称《财政法》），将至纳入立法计划，迫在眉睫。

2018年，本届全国人大第一次全体会议上，30位以上全国人大代表联名提交了关于制定《财政法》的议案；2019年，人大代表们再次联名提交了“关于将制定《财政法》纳入全国人大立法规划的建议”。不过，两次均没有被采纳。

今年，刘小兵连续第三年建议，要尽快制订、出台《财政法》，对所有可能发生的政府财政行为给出一个基本法律框架和原则性的规定，让所有的财政活动真正做到有法可依，从而在财政领域按时实现党的十八届四中全会提出的在“2020年基本建成法治政府”的目标。

现有财政法律仍存不足

刘小兵指出，财政立法是依法治国的一个重要组成部分。我国已根据宪法制定了一些财政法律，但从总体上来看，现有的财政法律还不够完善和不成体系。

比如，现有的财政法律尚未覆盖全部财政资金。财政资金是属于社会公众共同所有并授权或委托政府使用、支配和管理的资金。我国目前财政立法中涉及到的财政资金包含一般公共资金、政府性专项资金、社会保险资金和政府集中的国有资本经营性资金，也就是我国预算法所说的“四本帐”。显然，这“四本帐”并未包含所有的财政资金。

未包含在“四本帐”里的财政资金主要有财政专户存储收支所形成的资金、未纳入政府性基金预算的各种政府管理的基金和未集中的用于经营性用途的资金。这些资金目前不在法定的财政报告体系中，而规模相当大。

例如，医疗教育收费、各种政府产业引导基金、住房公积金、全国社保理事会管理的基金等一些具有较大体量的基金以及用于投资经营活动的国有资本经营资金绝大部分都不在人大立法所覆盖的范围内。

同时，现有的财政法律仅涉及收支而未涉及资产处置，比如资产和负债。我国目前的财政法律仅限于财政资金的收支方面。我国现有的税法是针对收入的，预算法则针对支出。对于财政资金存量方面的资产和负债处置权，我国财政法律从未涉及，现状是资产处置完全由行政部门或相关管理机构决定。由于资产的处置，包括用途的变更、置换、转让、重组对资产的性质和价值会产生很大的影响，因此它必定是健全的财政管理的重要一环，在法律上需要明确权限的划分。

不仅如此，现有的财政法律在收支立法也尚存较大的空白。

财政资金由于它的公共性质，其筹集、分配、使用应符合社会公众的要求和愿望，这种要求和愿望需要通过法定的程序才能有效的表达。哪些事情需要通过立法部门来决定，那些事情可以授权行政部门来处理，均应根据财政资金的不同用途、不同管理方式、不同权责关系，按不同类别做出具体的法律安排，要有明确的法律规定。但从我国财政立法现状来看，即使纳入“四本帐”的资金也尚未被立法全面覆盖，许多资金的收支都缺乏法律的约束，具有较大的随意性。

从收入方面来看，“四本帐”中只有一般公共预算中的税收收入有法律规定，其他收入方式目前基本上都没有经过全国人大立法规定。如一般公共预算中的专项收入、行政事业收费、国有资源有偿使用收入等非税收入，政府性基金中的土地出让金和其他基金收入，国有资本经营收入中的上缴范围及其比例，社会保险缴款以及一些公共事业的政府定价，等等。

从支出方面来看，关于财政支出的法律规定我国目前只有一部《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》），但严格来说它只是一部程序法，只解决了财政支出在程序上是否合法，是否经过了人大机构审查批准的问题，而各项支出的必要性（例如大学教育是否应该财政花钱）、支出的具体规模（大学教育应该花多少钱）、支出项目间的相互关系（大学教育和中小学教育谁该多花钱）等实质性问题，至今没有相应的法律规定，目前基本由行政部门全权决定。

值得注意的是，现有的财政法律对政府间财政关系一直没有法律规定。尽管《预算法》虽然对政府间财政关系有法律规定，但只做了“国家实行中央和地方分税制”和“国家实行财政转移支付制度”的原则性规定，而将中央与地方收支项目的划分、地方向中央的上解、中央对地方的转移支付的具体办法，交由了国务院规定，这与《中华人民共和国立法法》规定的“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律”相冲突。政府间财政关系解决的是中央与地方以及地方相互之间的收支划分问题，是财政的基本制度，只能制定法律予以规定，而不能完全交由行政部门规定。

今年年初，财政部下发了《关于深入推进财政法治建设的指导意见》（财法〔2020〕4号），坦陈“与党中央、国务院深入推进全面依法治国的新要求、新任务相比，财政法治建设还有差距”。而这个差距，刘小兵认为，首要的就是现行财政相关法律法规不够全面和完善，许多财政行为都无法可依。要缩小这一差距，最快捷有效的办法就是尽快制定出台可以涵盖所有财政工作的财政基本法。否则，该指导意见提出的“到2020年底财政工作全面纳入法治轨道”的总体目标，以及“根据建立现代财政制度的要求，加强对财政基本法律制度的立法”的主要任务，很可能难以按时顺利地实现与完成。

应明确财政各项权限

在此之前，全国人大常委会曾给刘小兵两点反馈意见，一是“建议通过进一步加大现行相关法律法规执法力度，解决议案所提问题”，二是“关于制定财政法的议案，我国一直高度重视财税法制建设，基本建立了包括预算、税收、国库、资产、会计等领域的财税法律制度体系。建议按照落实税收法定原则要求，积极推进财税立法工作”。

对此，刘小兵认为，虽然我国“基本建立了包括预算、税收、国库、资产、会计等领域的财税法律制度体系”，但还有诸如支出、债务、国有资产、非税收入、转移支付、财政体制等很多重要的领域尚未立法，现行财税相关法律法规既不全面也不完善，所以是无法“通过进一步加大现行相关法律法规的执法力度，解决议案所提问题”，因为本议案所提问题恰恰是要制定一个全面完善的、能将所有财政工作纳入法制轨道的财政基本法。

至于“建议按照落实税收法定原则要求，积极推进财税立法工作”，更是与本议案的诉求相差甚远。税收法定原则只是解决财政收入中的税收问题，根本无法藉此推进整个财税的立法工作。

因此，在此次的第三次全体会议上，刘小兵牵头，再次提交关于制定《中华人民共和国财政法》的议案。

鉴于《财政法》在整个财政法律体系中的基础性和统领性作用，建议全国人大及其常委会将《财政法》的立法工作尽快提上议事日程，为在2020年我国基本建成法治政府做出应有的贡献。

《财政法》应涵盖所有的政府资金。将公共资金按其用途的性质分成不同的基金，所有的公共资金都必须包含在这些基金中，不允许存法外资金；规定所有基金的收入、支出、资产、负债状况都要纳入法定的财政报告体系，定期向人大报告，做到公开透明。

同时，《财政法》应明确财政收入的权限，除税收法定之外，下述收入的立项和标准应通过人大审批：行政性收费和罚款；具有垄断性的、收费标准不受到竞争制约的事业收费；各项具有强制性的政府性基金收费；具有强制性的社会保险基金的缴款；具有垄断性质的国有企业产品或服务的政府定价。

相对应的，《财政法》也应明确财政支出的权限，下述支出或支出标准应通过人大审批：一般公共支出；政府性基金支出；各项社会保险基金支出；集中性的国有资本经营预算支出。国有企业的经营活动支出由企业自主决定，但一级政府所属的国有企业作为一个整体，其下述支出应受人大审批的制约：重大投资项目支出，经营管理者的薪酬标准，企业的一般管理支出规模。

此外，《财政法》应明确资产负债处置的权限，下述事项应通过人大审批：用于非经营性活动的所有借债和融资；经营性活动的重大融资事项；重大的资产用途变更；重大的资产重组；重大的资产置换和转让；重大的资产损失确认；重大的赠与；重大的债务豁免。“重大”的标准，可根据不同级次和不同财政状况的政府以及不同性质的公共基金在立法上分别予以规定。

《财政法》应明确政府间财政关系划分的基本原则。中央与地方收支项目的划分、地方向中央的上解、中央对地方的纵向转移支付、地方政府之间的横向转移支付的具体办法应通过人大审批。

见习编辑：方凤娇 主编：陈岩鹏

查看更多华夏时报文章，参与华夏时报微信互动（微信搜索「华夏时报」或「chinatimes」）