李锦：社保基金不会大量变现国有资本

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 陈岩鹏 北京报道

11月18日，国务院公布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（下称《方案》），中央和地方及国有控股大中型企业、金融机构都纳入股权转让范围，划转比例统一为企业国有股权的10%。

中企之声研究院院长李锦认为，全国预计划拨总量将达几万亿。划转规模相当可观，有望在很大程度上做大全国社保基金总储备，十分值得期待。

在他看来，国有资本，来之于民，用之于民，有利于填补社保金的缺口，全民共享，增进民生福祉，这是件好事。充实社保基金对养老保险的可持续发展来说是重大利好，它有助于厘清养老保险制度和政府的边界。在偿还转制成本之后，政府将有望不再对养老保险制度兜底。

“开展这项工作，既可化解社保欠账多窟窿大的燃眉之急，壮大我国社会保障战略储备、完善社会保障体系的重大举措，也是深化国有企业改革的重要内容。从我国目前的国有资产的状况来看，划转部分国有资产充实社保基金，也具有充足的条件。”日前，李锦接受《华夏时报》采访时表示。

一波三折的改革

《华夏时报》：《方案》将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外。划转比例统一为企业国有股权的10%。划拨比例是如何确定的？

李锦：这件事情，是对党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的落实。《决定》指出：“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。”

通过完善国有资本经营预算之涵义有三：提高国有资本“收益上缴公共财政比例”而非直接划转国有企业之国有资本；逐渐提升，到2020年达到上限30%，而非立即或一次性达到上限比例；收益上缴部分更多用于保障和改善民生，而非只是用于社会保险基金。现在，离2020年还有3年，也该落实这件事情了。

10%的国有资产划拨比例，回归到了国有资产的属性，即国有资产存在的价值是什么。国有资产是全民所有的资产，而且社保基金缺口主要源于历史原因，因此用国有资产补充社保基金是必然趋势。

此次《方案》是国务院第三次发布有关划转国有资本充实社保基金的文件。在此之前，经历了“减持国有股筹集全国社保基金”、“转持国有股充实全国社保基金”阶段。

《华夏时报》：此前的两个阶段不是特别理想，2001年还叫停过“减持国有股筹集全国社保基金”的相关规定。

李锦：“减持”阶段，可算是一波三折。“划转部分国有资本充实社会保障基金”源自于股权分置改革中的“国有股减持”政策。1998年下半年到1999年上半年，为了解决推进国有企业改革发展的资金需求和完善社会保障机制，开始进行国有股减持的探索性尝试。社保基金于2000年8月设立，同时还设立了“全国社会保障基金理事会”管理这笔基金。社保基金主要来自中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金。但由于实施方案与市场预期存在差距，试点很快被停止。2001年6月6日，国务院颁布实施《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，依然是延续解决国企改革资金问题和补充社会保障基金问题的思路，同样由于市场效果不理想，当年10月22日宣布暂停。2005年4月29日，经国务院批准，中国证监会发布《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，启动了股权分置改革的试点工作。经过两批试点，取得了一定经验，具备了转入积极稳妥推进的基础和条件。

为充实社保基金，截至2011年底，全国国有企业（不含金融类企业）已划归社保基金国有股权2119亿元，占全部社保基金财政性收入的43.1%。　尽管成绩斐然，2012年11月28日，中国证监会主席郭树清仍建议划拨更多的国有资产（包括金融资产）到社保基金，划拨比例可以达到30%至50%。

后来，郭树清在山东省把这件事情向前推进一步。 2015年3月7日山东省印发《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，明确提出：将“按照一次划转、分步到位、逐户完善的原则”把“省属471户国有企业30%的国有资本（包括国有控股参股企业中的国有资本）划转充实省社会保障基金”。

当时，有一声音认为国有资产不适宜划到全国社保基金理事会，其体制不顺。财政部与国资委同时履行“出资人”职责，而两者又都是国有资本“代表”，产权混乱甚至经营混乱的局面在所难免。此外，对于30%的国有资产如何区分也是问题，如果把劣质资产或者亏损企业划过去的话，社保基金不但没办法分红，可能还需要注资促进企业发展。

弥补养老金缺口

《华夏时报》：不管哪个阶段的国资划转社保的改革，目的都是为了弥补养老金缺口。

李锦：中国国有企业总资产约和140万亿元，现在它们要陆续将至多10% 的股份转给社保养老基金，因为我国统一的企业职工基本养老保险制度建立以来，受多种因素影响，形成了一定的企业职工基本养老保险基金缺口。

《方案》称，我国受多种因素影响，形成了一定的企业职工基本养老保险基金缺口。随着经济社会发展和人口老龄化加剧，基本养老保险基金支付压力不断加大，为充分体现代际公平和国有企业发展成果全民共享，决定划转部分国有资本充实社保基金。从2002到2016年这15年间，各级财政对养老金补助已达3.2万亿元。2002年中央财政补助为408.2亿元，2016年各级财政补贴已经达到6511亿元。

《方案》表示，划转部分国有资本，基本目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，促进建立更加公平、更可持续的养老保险制度。《方案》还表示，基本养老保险制度改革是系统工程，应统筹兼顾，考虑长远，力求在公共财政适度支持的情况下实现精算平衡。

简单来说，每个月随工资一起缴纳的养老保险，会进入到企业职工基本养老保险基金的“基金池”，每年，退休的人开始领养老金，就是从这个基金池向外拿钱，与此同时，正在工作的人缴费，就是向这个基金池储蓄。当向外拿钱的人拿的钱多于每年往里面存的钱，这个缺口就产生了，国家财政拨款、社保基金投资收益以及国有资本划转收益，都是弥补缺口的资金来源。

《华夏时报》：有人说，这是在还债。

李锦：中国的养老保险制度改革开始于1997年。在1997年前退休的人，或是在1997年前工作了一段时间、在那之后退休的人，也都被视作“完全缴费“，缺口就这样产生了。与此同时，随着人口老龄化的加剧，这个缺口还会变大：因为向这个资金池“储蓄”的年轻人增速跟不上老人退休、领取养老金的增速。到2016年年底，中国60岁以上人口的数量为2.3亿，已经占到全国人口总数的16.7%，到 20年后，这一数字预计会攀升至 4亿。

还有一个值得注意的数字，现在中国 0-24岁的人仅占人口总量的 30%，二十年后，这个人群 20-44岁，应该是社会的主力者，按照当前的人口结构和退休年限，让这个人群撑起 4亿人口的养老，显然是相当吃力的。未来5-10年中，中国养老金缺口大约是8到10万亿。

2015年全国社会保险基金预算剔除财政补贴因素后基金收不抵支，且相比此前几年的预算执行情况，“亏空”越来越大；以企业职工基本养老保险为例，剔除财政补贴后，当期保险费收入与支出相减，“亏空”3024.87亿元，比2014年的收支差1563亿元显著扩大。

养老金缺口迫使财政部想办法，财政收入增速出现严重下滑，而财政支出特别是社保方面支出却在逐年增加，压力越来越大，所以国资划拨社保基金是个趋势性的问题。当初的退休职工主要是国有企业职工，现在让国有企业弥补这部分钱，有政治上和法理上的合理性，不是权宜之计。

如果说十几年来，通过国有股减持到充实社会保险基金的结果，其缺口不但没有减小却越来越大，提高国有资本收益上缴比例充实社会保险基金，是国有企业义不容辞的责任。

当然，去年以来国企尤其是中央企业营收利润好转，也为划转提供了有利条件。前三季度，国有企业利润总额21788.5亿元，同比增长24.9%。其中，中央企业14073.8亿元，同比增长17.8%；地方国有企业7714.7亿元，同比增长40.3%。

社保基金不会大量减持

《华夏时报》：如果相当一部分国有资产被划拨到社保基金，出资被拿走，出资人代表这一相对成熟完善的角色肯定要转型，此次划转对于国有企业的股权、经营是否产生影响？

李锦：《方案》的回答是不干预企业经营。在承接主体方面，《方案》规定划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算，接受考核和监督。条件成熟时，经批准，社保基金会可组建养老金管理公司，独立运营划转的中央企业国有股权。为此，《方案》明确，社保基金会等承接主体的收益主要来源于股权分红。社保基金会及各省（区、市）国有独资公司等承接主体作为财务投资者，享有所划入国有股权的收益权和处置权，不干预企业日常生产经营管理，一般不向企业派出董事。必要时，经批准可向企业派出董事。

《华夏时报》：一旦实施国有资产划拨社保基金，国有企业整体上市的动力和积极性必然下降，有些企业还可能有意降低国有股持股比例？

李锦：《方案》规定，划转部分国有资本充实社保基金，主要划转对象是中央和地方企业集团的股权，一般不涉及上市企业。对于少量涉及的上市企业，划转是原国有股东将其10%的股权转至社保基金会等承接主体，属于国有股权的多元化持有，不改变企业国有股权的属性和总量。同时，社保基金会等承接主体作为长期财务投资者，以获得股权分红收益为主。保基金等承接上市股权后，仍要履行禁售义务等。

《华夏时报》：《方案》实施是否意味着出现大量变现国有资本？

李锦：《方案》提出，社保基金会等承接主体经批准可以通过国有资本运作获取收益。国有资本运作主要是国有资本的结构调整和有序进退，目标是实现国有资本保值增值，获取更多收益，不是简单的变现国有资本。《方案》还要求，社保基金会等承接主体要履行3年以上的禁售期义务，并应承继原持股主体的其他限售义务。在禁售期内，如划转涉及的相关企业上市，还应承继原持股主体的禁售期义务。因此，在上述期限内承接主体也不会变现国有资本。

总体来说，国有资产划拨社保基金从大的角度看是积极的，对于由此带来的问题，不是无解的，是需要制度层面的设计的。划拨按照试点先行、分级组织、稳步推进的原则进行。《方案》提出，第一步，2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。试点省份的划转工作由有关省（区、市）人民政府具体组织实施。第二步，在总结试点经验的基础上，2018年及以后，分批划转、尽快完成划转工作。按照文件，划转工作将分为两个阶段。这个试点时间一般不会像其它国企改革那样拖很长时间，因为2020年这个时间要求摆在这里。

在《方案》的最后还为今后进一步划转留了口子，《方案》中说：“今后，结合基本养老保险制度改革及可持续发展要求，若需进一步划转，再作研究。”也就是说，这一批划转的收益如果不够，社保这个缺口可能还会划入更多的企业股权来解决。

责任编辑：李明徽；主编：公培佳

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