地方债风险应急预案出台：财政重整可变卖资产

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 金微 北京报道

地方政府债务管理再次升级，必要时可启动财政重整计划。

11月14日，国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》(以下简称《预案》),将实施地方政府性债务风险应急处置，坚持分级负责、及时应对、依法处置的原则，以牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

这个《预案》被称为中国版的政府破产办法，不过，新华社援引多位专家的说法，财政重整不同于地方政府破产。在地方政府财政重整计划中，也明确提到可处置政府资产偿还债务。

债务风险划分四等级

财政部公布数据显示，截至2015年末我国地方政府债务16万亿元。2016年，经全国人大批准，我国新增中央政府债务限额1.4万亿元、地方政府债务限额1.18万亿元。也就是说，2016年全部地方债额度为17.18万亿。另外，截至2014年末，地方政府或有债务规模为8.6

万亿元。

为了化解地方政府债务风险，近些年中国进行了大刀阔斧的改革，包括规范地方政府举债融资机制，剥离地方政府融资平台的政府融资功能，对地方债进行限额管理，将地方债纳入预算管理并接受人大监督，以及出台超10万亿元的地方政府债务置换计划等。

财政部称，随着2016年GDP的增长和地方财政收入的增加，预计到2016年末负债率不会出现大的变化。不过，由于中国有近300个地级市、2800多个县以及4万多个乡镇，各地经济发展水平不一，有些地区政府负债率高企，不排除发生政府债务违约的可能性。

对于如何应对地方债务风险，《预案》从组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置和保障措施等方面，给出了一套完整、系统的方案。

《预案》依据风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级，相应实行分级响应和应急处置。

财政部有关负责人表示，对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。

预案明确指出，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。事实上此前11月4日，财政部刊发了《依法厘清政府债务范围 坚决堵住违法举债渠道——财政部有关负责人就地方政府债务问题答记者问》，明确融资平台举借的债务依法不属于政府债务。地方国有企业（包括融资平台公司）的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任。

业内人士向《华夏时报》表示，文件多次强调也明确告诉金融机构“违规借给地方政府的债务我不认可也不会替他还。” 上海锦天城律师事务所合伙人律师刘飞向《华夏时报》记者表示， 对地方政府债务的严格管理总体来说是促进PPP发展的，总需求不变的情况下，一个口子管的严了，另外一个口子必然流量加大，当然，同时更要对PPP加强规范化和规模化管理。

财政重整可卖资产

地方政府财政重整计划无疑是《预案》一大亮点。

《预案》规定，根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，风险级别划分四个等级。市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，必须启动财政重整计划。

财政部有关负责人介绍，财政重整指的是债务高风险地区，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，依法履行相关程序，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。对债务高风险地区实施财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，世界各国通常会采用类似做法。

根据《预案》，在地方政府面临债务风险处置后，可以启动财政重整计划，即在保证政府基本公共服务的前提下，可以采取六大举措，分别是拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理等。

其中，处置政府资产是指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合。市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成向本报记者表示，与其他国家不同的是，中国的地方政府掌握较多的资产，比如土地、经营性国有资产，以及行政事业性资产，必要时可以用来偿债。

“这个预案类似于美国地方政府破产法，解决了债务危机爆发后如何处理的难题，它是中国地方债风险控制的最后关口，相当于地方债管理的‘刹车闸’，也给地方举债以警示作用。”

不过多位财税界人士表示，该预案为政府应对债务风险事件的自调整、预调整，若还不上债需要提前报告，通过内部调整方案，来确保到期偿还债权人欠债，不同于地方政府破产。

中国社科院财经院院长助理张斌在接受新华社采访时表示，财政重整计划实际是对政府预算的一种重新安排，和债务重组是不同的概念，更不是政府的破产计划。

清华大学经管学院常务副院长白重恩表示，财政重整计划会倒逼地方政府对收支活动进行重新安排，能让地方政府有更强的动力来处理资产，改善部分地方资产闲置和效率低下的状况。

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