法律空白加大风险，签约率仅两成 PPP立法驶入“快车道”
华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 金微 两会报道
2013年底，当政府和社会资本合作(PPP)项目刚刚由设想变为现实之际，谁都不会想到，在其后的两年多时间里，PPP会在中国呈现井喷之势。
财政部PPP中心数据显示：截至2016年1月31日，经各省级财政部门对全国上报的9283个项目进行审核，6997个纳入财政部PPP综合信息平台项目库，总投资需求81322亿元。在可以预见的未来PPP将成为我国基础设施和公共服务供给的主导模式之一。
这样一个炙手可热的项目自然也会成为两会代表和委员们热议的焦点。
与公众普遍更加在意PPP项目资金额和内容不同的是，参加两会的委员和代表们则将更多的关切集中在了PPP项目的规范化上。
现代集团总裁丁伯康向《华夏时报》记者表示，PPP的机制是好的，对于投资稳增长有一定的作用，但对于不同项目要区别来看，有些项目甚至是弱于直接刺激，那不如直接融资，推广上应区别轻重缓急，稳步有序。
北京政企合盈经济咨询中心合伙人李刚认为，除了立法方面，各地执行政策和项目组织实施的能力参差不齐，对地方官员的培训要下沉到县级，另外随着项目建成进入运营期，政府部门监督管理能力亟待提升，有必要增加运管监督的示范项目。
减少政府付费的PPP项目
如果从2014年8月重庆在全国推出第一批PPP项目算起，仅仅一年半的时间，中国的PPP项目就从0增至9283个，这一速度令人惊叹。财政部分管PPP工作的副部长史耀斌曾评论称，从PPP推进的国际经验看，中国用了两年的时间走完了发达国家十几年的道路。
从这次财政部最新公布的项目库来看，一些经济欠发达地区PPP项目最多。其中按地域统计，贵州、山东、四川、河南、新疆居项目前五名，合计4243个，占入库项目总数的60.6%；仅贵州项目就达到1492个，需要投资9162亿。在地方财政持续下滑的背景下，地方政府尤其需要引入社会资本来解决投融资问题，这点在贵州等地表现得尤为明显。
丁伯康认为，一些欠发达地区PPP项目推得多，也是在目前地方财政资金紧张及政府信用缺失的情况下，实现投资回报与风险分摊机制的必然结果，能不能落地还要看地方具体的推进。
目前，在8亿PPP项目中，市政工程所占规模最大，总数1828个项目总投资需求2.1万亿元，其中，市政道路、供水、垃圾处理、管网等四个项目又占了大多数。而市政基础设施往往是地方着力稳增长、扩大投资的有效抓手。
从财政部统计数据来看，项目按照使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等三种回报机制统计，使用者付费项目最多，总数达到3338个，投资需求3.4万亿元，分别占总项目数和总投资需求的47.7%和42.3%。
发改委投资研究所投资政策研究室主任吴亚平认为，PPP模式更适用于使用者付费的项目，所以占比大是应该的，从财政部数据看完全政府付费项目占比还是偏多了。即使政府财力困难，也要尽量减少政府付费的PPP项目，因为政府付费PPP项目越多，政府的负担会越重。为有效提高PPP项目的决策水平，希望项目能够更多地引入社会公众参与决策。
亟待建立法制保障
目前在PPP推广中，普遍存在 “地方观念认识转变难、规范推广运用难、社会资本寻求难、工作协调推进难、操作实施过程难、传统银行融资渠道通畅难”等困难。然而隐藏于这些困难背后的却是关于PPP项目法律法规的缺失。
全国人大代表、中国建筑第三工程局有限公司董事长陈华元提交的《关于加快政府与社会资本合作立法》的议案称，国家发改委及财政部列为推介、示范的2762个PPP项目，拟投资额达4.95万亿元，但签约率仅20%左右，PPP项目落地情况不理想，不能满足当前大量民生工程、公共设施、基础设施项目的建设需求，既影响了国民生活的便利和满意程度，也不利于国家经济发展。“这一现象反映，在PPP模式快速发展的当下，现有规章制度存在缺陷和不足。”
陈华元认为，当前系列规章及制度的效力层次低下，多为国务院或地方性行政法规、部门规章，尚未上升到国家法律层面。
中国民主促进会中央委员会《关于规范推进政府和社会资本合作模式》的提案也指出，法律法规体系不完善是主要问题之一。提案称，目前，我国尚没有关于PPP的统一法律法规和规范。当前的规则设置常常一刀切，缺乏针对性和具体性。主管部门在各自管理范围内做出的规定，大多仅限于某个行业，缺乏全局性和系统性；有的法规过多重视自身管理的需要，导致部门法规间存在冲突，难以有效衔接。
3月1日从财政部PPP中心、中国财政科学研究院等机构密集召开的PPP立法研讨会上传出了一个清晰的信号——PPP立法工作已经驶入“快车道”。财政部PPP领导小组办公室主任孙晓霞表示，PPP法制建设等问题的存在，加大了项目的法律风险，一定程度上影响了PPP项目推进。“加快推进PPP的立法建设，填补法律空白，解决法律冲突，是PPP顶层设计较为关键的一环，也是PPP发展的迫切需要。”孙晓霞说。
目前，财政部已启动PPP立法工作，并于2015年底率先完成《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》征求意见。中国财政科学研究院院长刘尚希表示，PPP立法，就是要尽可能做到老百姓、政府、社会资本的行为都可预期，对风险、收益也都可预期。法律从实体和程序两个方面界定，对各方的行为提供一种规范。这样的PPP合作就能健康发展，不然PPP就只能停留在口头上，无法真正落地。
李刚认为，除了立法层面，还要解决不发达地区地方政府建设需求巨大和政府支付能力、支付保障能力不匹配的矛盾。“严格执行不超过一般公共预算支出10%的限额下，还需要金融机构转变融资担保方式，迈过融资关，项目才能落地。”
“应该知道的是，提供公共产品的终极责任是政府的，不能啥都PPP，更不能PPP后不监管。”清华大学建设管理系教授王守清向《华夏时报》记者表示。
在PPP项目行至第三年之际，在看到了PPP项目作为给公共产品和公共服务提供融资渠道的光明前景的同时，决策者们也正在将更多的目光集中于PPP项目背后的“阴影”。只有尽快通过PPP立法，才能让更多仍处于观望中的社会资本重获投资信心。
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PPP在中国的五次“试水”
PPP在中国并非新鲜事物，从改革开放至今，PPP在我国共经历了5个阶段3次高潮，PPP模式不仅加深了我国民间资本对于公共服务的参与度，也改变了政府对于自身的定位。以公共产品为媒介，企业和政府正在践行契约精神。
第一阶段 摸索期（1984-1993）
改革开放以来，外资大规模进入中国，一部分外资尝试进入公用事业和基础设施领域。地方政府开始与投资者签订协议，合作进行基础设施建设，本质上就是PPP。但当时尚未引起国家层面的关注，无相应政策和规章，地方政府与投资者都是在探索中前进。这一阶段代表性的项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等，其中深圳沙角B电厂BOT项目被认为我国真正意义上的第一个BOT项目。
第二阶段：播种期（1994-2002）
与摸索期无政府部门牵头状况不同的是，该阶段试点工作由国家计委（现“发改委”）有组织地推进，也掀起了第一波PPP高潮。国家计委选取了5个BOT试点项目：合肥王小郢污水BOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁4号线项目、北京亦庄燃气BOT项目、北京房山长阳新城项目。
第三阶段：推广期（2003-2008）
2002年十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，2003年十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域，2004年建设部（现“住建部”）出台《市政公用事业特许经营管理办法》，为PPP项目开展确立法律法规依据。
政策东风下，各地推出大批PPP试点项目，掀起了PPP第二波高潮。该阶段外企、民企、国企等社会资本均积极参与，污水处理项目较多，也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。第一个被官方广泛推广的PPP项目——北京地铁4号线项目也于这一阶段诞生。
第四阶段：瓶颈期（2009-2012）
随着4万亿经济刺激政策的推出，地方政府基础设施建设投资高速增长，城镇化程度大幅提高，但PPP模式在此阶段却停滞不前，主要原因在于地方政府融资平台发展壮大，平台贷款、城投债等规模激增为地方政府提供了充足的资金，PPP发展进入瓶颈期。
第五阶段：再起步（2013年至今）
十八大提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，2013年财政部部长楼继伟就PPP作专题报告，肯定PPP模式在改善国家治理、转变政府职能、促进城镇化等方面的重要作用。2014年以来，中央到地方均推出大量PPP项目，PPP进入了发展的新阶段，并掀起第三波高潮。以前的PPP更多以BT、BOT等为主，政府仍是主要的投资者和风险收益主体，此轮则强调社会资本与政府共享利益、共担风险。
为了让PPP模式生命力更为旺盛，PPP立法正在步入快车道，制度配套上也将更为完善。
（王晓薇 整理）
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