“43号文”续集：四部委清理土地储备机构 城投土地融资“钱途”没了

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 金微 北京报道

监管紧箍咒不断收紧，城投公司一个重要的融资途径没了。继“43号文”地方平台剥离政府融资功能之后，城投公司再失去重要臂膀，不得进行土地储备。

近日，财政部联合四部委发文规范土地储备称，今年开始，各地不得向银行举借土地储备贷款；同时，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等机构一律不得再从事新增土地储备工作。

这则通知视为对“43号文”思想的延续，等于封锁了依靠储备土地抵押的城投类公司融资空间，并进一步强化土地储备的专业化职能。中国现代集团总裁丁伯康对《华夏时报》记者表示：“城投公司依赖土地储备贷款应用于其他项目的模式将被堵死，未来将面临较大的流动性压力，叫停土地储备融资将加速主要依靠储备土地抵押贷款的城投类公司的关闭或转型。”

政府融资收紧

随着《预算法》的逐步落实，各级政府的土地储备管理也开始规范。

财政部、国土部、人民银行、银监会四部委日前联合下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（下称《通知》），核心内容包括：土地收储的组织管理、债务管理、资金管理、采购管理和土地收储规模控制，即“四管一控”。

《通知》明确，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

由于地方土地出让情况不佳、土储机构管理不规范等原因，土储项目违规融资问题一直存在。有研究报告称，包括城投公司利用监管漏洞将用于储备项目的信贷资金违规用于基础设施投资、保障房建设等，这种运作方式也导致了资产管理的混乱和国家债务行为的不规范。

《通知》要求对现有土地储备机构进行全面清理，截止日期为今年年底。“按照事业单位分类改革的原则，各地区应当将土地储备机构统一划为公益一类事业单位……土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。”

《华夏时报》记者了解到，现有的土地储备经常被经营性的公司来管理，也就是把国家的土地资产作为经营性资产到市场上去运作融资，而隶属于政府的城投承担了相当部分的融资功能。一位城投业内人士直言：“地方政府除了土地，没有太多可向银行抵押贷款的东西。”

而土储机构和城投公司关系一直不清不楚，上述城投业内人士表示，为了使土地抵押融资效率最大化，不少地区城投公司与土储机构的人员配置属于同一套人马，职能混淆，土地资产违规融资频发，造成地方政府债务无序增长。

丁伯康表示，城投公司参与土地一级开发主要有两种运作模式，包括土地储备机构自行开发模式和以企业为主体的开发模式，“前者是政府将土地储备职能直接赋予城投公司，如上海、重庆等市政府直接赋予城投公司城建土地储备中心的职能，由城投公司进行土地一级开发，并用土地储备收益来平衡城市建设的资金缺口；后者则是城投公司受土地储备中心委托，代理进行土地一级开发，城投公司无土地储备职能，相当于土地储备中心的土地一级开发代建单位”。

城投生存难题

这次新政的实施，将彻底斩断城投的融资功能。按照《通知》要求，政府将土地储备职能直接赋予城投公司的做法将受到清理，该类公司也将不得再从事新增土地储备工作。

过去，有很多城投公司等经营性机构拿没有开发的“生地”作抵押，从银行拿到贷款之后，做土地整理，将整理好的“熟地”进行“招拍挂”，以此获得土地出让的收入，再把过去的债务还掉，并通过这种方式来赚钱，这种模式在各地并不是秘密。

这次《通知》明确，不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资，这等于是从源头禁止了抵押“生地”获得贷款的行为。

民生证券研究员、固定收益组负责人李奇霖告诉《华夏时报》记者，城投公司作为土地储备项目的主体，新政将对城投公司造成很大影响。“过去很多偏远地区的城投公司是通过荒地抵押获取融资去做基建，新规出台之后，这种方式将难以为继。”

事实上，在“43号文”之后，城投公司的融资功能剥离已成定局，不少城投纷纷转型，要么关闭要么市场化经营。但此前多位城投行业人士向《华夏时报》记者表示，很多城投公司的市场化转型并不是很成功，主要受制于运作经验、人才队伍、管理水平等。

在丁伯康看来，不具备土地储备功能的城投公司如何适应《通知》要求，参与土地一级开发进而实现转型，是当前需要探讨的问题。

根据《通知》，“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水供电、土地平整等基础设施建设。”

丁伯康认为，未来城投公司可单独或联合社会资本作为承担主体，以政府向其采购或购买服务的形式，为政府土地一级开发服务，并获得合同约定的固定报酬。“政府购买服务”形式将进一步保障城投公司的权益；同时，与社会资本联合组建混合所有制公司，将在运作效率、融资、成本控制方面得到有效支持。

“地方政府需加速支持城投公司的市场化、实体化、规范化和多元化转型，可将原土储机构从事的‘融资、土建、基础设施建设、土地二级开发等业务’剥离至城投公司，协助其提高自身实力，实现公司的可持续融资和做实、做大、做强。”丁伯康说。

即便如此，城投公司的新一轮洗牌似乎已不可避免。

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