未来3年年均将置换3.7万亿元 地方债勒上“紧箍咒”

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 张智 北京报道

1月11日，财政部网站公布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，明确对地方政府债务余额实行限额管理，并提出建立健全地方政府债务风险防控机制和妥善处理存量债务。地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过3年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。
作为长效机制，这个意见的出台，标志着我国地方债管理由“软约束”过渡到“硬指标”。
一方面是地方举债有了“天花板”，一方面是限额内举债期限结构、发债时间等由地方决定，十分灵活。“更加贴合经济形势和地方投融资需求。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇表示。
“紧箍咒”
一边是稳投资，一边是财政收入增速放缓。在一进一出的压力下，地方债风险逐渐增大，以至于2016年中央经济工作会议明确提出，要有效化解地方政府债务风险。
“我们的地方债主要是软预算约束，缺乏严格的总量控制，地方的自主裁量权有多大，债务怎么划分，都没有严格的财政纪律，限额管理就是为了解决这个问题而量身定制的方法。”中央财经大学财经研究院院长王雍君表示。
为了控制风险，地方债为债务设置天花板。地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准，然后逐级下达分地区地方政府债务限额。
这并不是地方债“天花板”的首次提出，2015年开始实施的《新预算法》明确规定，对地方政府债务实行限额管理。这一次的意见，可以看成是《新预算法》的落地。
虽然有限额，但地方债限额的设定并不死板。当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额，或在上年债务限额基础上合理调减限额。但这种特殊情况很少见，只有在发生经济危机时，才会在年中调整预算。杨志勇表示，这一特殊情况也表明，当经济形势好转时，存量债务不会一直攀升。
事实上，从对地方债的分类来看，也能体现出变化。按照意见，将地方政府债务分类纳入预算管理和一般公共预算管理中。当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。专项债务纳入政府性基金预算管理，通过对应的政府性基金或专项收入偿还；政府性基金或专项收入暂时难以实现，如收储土地未能按计划出让的，可先通过借新还旧周转，收入实现后即予归还。业内人士认为，地方债分类处理，有助于针对性地做好风险防控。
而地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借的部分，将安排发行地方政府债券，在3年左右过渡期内，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。
这也是官方文件首次明确用3年左右时间置换14.34万亿元的地方政府存量债务。中金公司发布的最新报告认为，2016年将加大置换规模。2015年年底16万亿元地方政府债务还有11.2万亿元需要置换为债券，如果未来3年置换完，年均将置换3.7万亿元。而2015年财政部已经下达3.2万亿元置换债券额度，因此至2017年，政府将置换剩余的11.14万亿元存量债务。随着财政赤字扩大，地方政府新增债券规模也会增加，预计2016年地方政府债券发行量达到4.5万亿元-5万亿元。
“2015年到期债务规模是3.2万亿元，今年确定的置换额度就是3.2万亿元，全覆盖了。”财政部部长楼继伟说。
楼继伟介绍说，债务成本由置换前的10%左右下降到3.5%，预计每年为地方节约利息支出2000亿元。在目前土地收入减少的情况下发行置换债取得的资金，能够抵顶减收，可以使地方腾出一些资金用于重点建设。
然而，在债务增长的过程中，风险意识一定要放在首位。
水涨船高
3.2万亿置换债的推出有效缓解了偿债高峰期的风险。与2014年底的焦灼不安相比，地方政府实实在在松了一口气。
“这实际是逼出来的办法。因为到了偿还期，你不还不行。但这里有一个问题，恐怕被忽略掉了，就是利息。大家都懂得一个基本的道理，千万不能把利息支出纳入到置换债的置换范围，如果一旦纳入就如同滚雪球式扩大。按照审计署1993年的统计数字，说地方债11万亿，按照6%的利息计算，一年利息是多少。各个地方都不好过，起码有6个省财政收入负增长，你让他拿什么钱支付利息？”中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇表示。
截至去年年底，全国地方政府债务率达86%。尽管没有超过100%的警戒线，但仍有分析人士认为，一旦新增债务限额，就意味着地方要发新债，而在地方债务存量本就庞大的前提下，地方债风险就会凸显出来。
事实上，一些地区债务规模较大，偿还能力下降，个别地区存在发生局部风险的可能性。有一些地区仍旧违法违规举债、变相举债，或者为企业举债违规提供担保承诺，区域性风险不得不防。
审计署数据显示，至2012年底，有3个省级、99个市级、l95个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。随着宏观经济增速放缓、地方财政增速回落以及房地产市场的调整，一旦累积的债务风险超过地方财政承受能力，就有可能爆发区域性财政风险。
我国债务积累已经达到较高水平，对债务顺利置换提出了较大挑战。根据财政部数据，2015年上半年中央政府债务余额为9.9万亿元，按照2013年审计署公布的债务比例保守推算，同期全国总债务约为30.78万亿，高达同期GDP的98%。
“我们从亚洲金融危机之后实行积极的财政政策，2009年我们又实行扩张性财政政策，所以我们政府债务上来了。”北京大学中国公共财政研究中心主任林双林告诉《华夏时报》。
地方债发行利率水涨船高，地方政府未来偿债的长期负担将不容乐观。目前，银行用地方债券抵（质）押从央行贷款的成本比较高，大量债务置换必然挤占市场流动性。
此外，由于置换债务的期限大都在5年以上，一些地方政府希望能够将全部存量债务进行置换，对未来的债务偿还问题尚无紧迫感。这种“地方债已不是问题”的潜意识很容易诱发新的风险。
“地方债问题很复杂，要着力抓制度建设，理顺财政体制关系，才能从根本上有所改善。”林双林表示。

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