PPP“政热企冷”之说有偏颇

前段时间媒体上曾经有一种说法，认为我国的PPP（政府与社会资本合作，过去直译为“公私合作伙伴关系”）遭遇了“政热企冷”，即政府方面热，企业方面冷，我感觉这种报道的表述是有偏颇的，依据是有问题的。

我看到这个表述的时候，注意到后面还有一个具体的数字依据，就是有关部门在一段时间后形成的统计数据是有1.6万亿元和PPP相关的项目规模，但是谈成做起来的只有不到两千亿元，两个数字差距很悬殊，给人的印象就是论证了前面的冷热之说。

其实这一两年在中国的改革发展中，PPP合乎逻辑地成为我们在新的阶段中的重要创新内容，其发展总体而言仍属动员和培育期，可说是方兴未艾，而且从潜力上和现在的态势上讲，是很有希望以后逐渐进入如火如荼的境界的。前面所说的1.6万亿，只是一个时点上我们在推进建设过程中加总起来的可能和PPP项目有关的相对应的资金数量，如果后面签约了，项目落地了，就开始进入实际操作。实际上动态进程中这前后两个数字都会变，因为以后各方面有意向按PPP形成具体操作机制的项目，会不断增加，而且会增加得非常快，绝对不止1.6万亿元规模，而且我估计一段时期以后16万亿元都打不住——我们可以想想若干年内仅“一带一路”会展开多少PPP的项目。而后面这个数字，它也必定会增长，因为随着政府、企业、各合作方大家一起来磋商、交流，有可能往前推进到最后形成可以签约的合同所合计的资金规模数，也会不断增长起来。如果在实际过程中我们想到现在中国总体还是处在一个PPP的初创阶段，后面这个数字占前面数字的比重，我认为它的趋势是会越占越多，即比重会提高。因为经验在积累，法治条件在改进，人才队伍在成长，总体的做事成熟程度在提升，所以对项目的前期筛选、识别将逐渐靠近“八九不离十”，走完规范程序而得以签约的项目比重，也一定会上升。

当然，如果说得绝对一点，这两个数永远不可能重合起来：如果我们有100%这样一个盘子的意向，就达成100%做实的项目，这是不可能的，得考虑到PPP有些项目可能最后谈不下来，签不了约，这完全合乎规律，不是一开始看着按PPP可能可以做，我们后面就注定要做成，就不可能出现原来有意向最后做不成的这样一部分所对应的实际情况。肯定要有一些一开始有意向，无论怎么谈最后落不了地的部分。我相信，只要我们的法治建设在推进，我们方方面面专业团队的水平在提高，我们在这个过程中能够越来越积累有益经验，也会越来越有信心能运用各种各样的手段把PPP的潜力发挥出来——这个进步过程往前走，一方面不可能百分之百实现所有意图，另外一方面会逐渐提高有意图以后又做实的项目比重，我认为这是个大趋势。

于是可以形成一个基本的看法：如果我们理性看待PPP创新推进过程，PPP的意向和最后落实之间的差距，初期可能性比较大，以后可能相对来说要收敛，它同时印证的就是我们这样一个方兴未艾，以后还带有如火如荼特征的发展过程将一步步趋于成熟。

在这里面最实质性的问题，就是PPP对于法治的要求是相当高的。换句话说，全面推进法治化、全面依法治国这个四中全会精神的贯彻，伴随的必须是政府职能实质性的转变，政府相关管理部门在努力推进法治建设的同时，还要在全面改革中使政府自己的思维框架、行事的方式、习惯，乃至到最后对自己行为的约束要完全对接到PPP所要求的高标准法治化营商环境、政商环境上去。政府作为管理者、调控者无论有多少通盘的考虑，有多么权威的特许权认定地位和管理者身份，但到最后PPP合作方案签约的时候，政府一方和企业一方是合作伙伴的关系，我的理解即法律上所说的平等的民事主体的身份，大家都是合作伙伴里的一方，这个合约、协议签了以后，是由法律保障它的履行。我们已有合同法，有相关的一系列的法律规范，政府违约同样有法律去约束，这不也就是把政府的权力关进笼子的一个具体表现吗？从这个角度来说，PPP不可能一哄而起、一拥而上，我们必须要在立法和法治建设方面取得实质性的进展，使更多的企业越来越抱有信心和稳定预期加入到这样一个发展过程中。

对于PPP这样的创新，从三中全会到四中全会以后，我们看得很清楚：最高决策层的指导框架前所未有的清晰化，全面依法治国现在已成为习近平为总书记的新一代领导核心总体的治国理政框架中“四个全面”的重要支柱。全面改革，全面依法治国，全面从严治党，结合起来将义无返顾地推进中国先对应2020年全面小康，再往后对应2050年中国梦伟大民族复兴的现代化进程，PPP的创新就是在这里面发挥它的正能量。

所以，前述的时点数据，并非就可以拿来反映PPP是“政热企冷”。我们近一两年接触了大量企业界的朋友，大家高度关注这个事情，踊跃参加相关活动。应当看到，中国大地上现在有广泛的PPP潜在参与者，有很多的管理部门、很多的地方政府、很多的企业，都在做关于PPP的研讨和准备，很多的项目现在正在商讨，然后将有越来越多的项目推广到实际操作过程。

往后，我们需要乘势更加注重推进法律的优化完善，培养契约精神，提高专业素质，弘扬诚信文化，这些都是我们PPP创新过程中应该紧抓不放、紧密结合在一起的要领。我深信，方方面面可以在交流信息的基础上进一步按照PPP的精神，对接政府方面、企业方面意愿中想推进的具体项目工作。同时，作为研究者我一开始就在强调：企业参与PPP，不能首先定位为他们在“学雷锋”来尽社会责任，企业首先的定位是“在商言商”，它作为商品生产经营者，作为市场主体，能努力生存发展争取做大做强，这才是它第一位的社会责任，要释放潜力，发挥活力，在参加竞争中争取市场份额，而且以后的竞争是全球化的国际竞争，这是企业真正履行社会责任的安身立命之本。所以，参与PPP的企业在商言商，应首先考虑怎么参与进来发挥自己的相对优势，和政府的相对优势结合在一起以后，实现企业方面“非暴利但可接受”的投资回报。政府方面则是提高公共工程的绩效。政府、企业与设计师事务所、律师事务所、会计师事务所等等专业机构，在一起合作，是1+1+1大于3的绩效提升。这样的舞台上，企业界朋友们，并不是参与信息互动交流后就一定要有所动作，可以继续观察，企业的决策是“不见兔子不撒鹰”，完全可以理解。政府则要真正抓好改革，职能转换，兴利除弊，和企业积极互动，大家一起要做的仍然是一个合作中的“取势、明道、精术”：顺应“四个全面”就是中国发展的大势，要取这个势；市场经济中所需尊重的市场在资源配置中发挥决定性作用是基本的规律，要明这个道；同时政府还要更好地发挥作用，政府不能在过去已经看到弊病的官僚主义、形式主义的轨道上使实际的PPP推进过程形成不利障碍，而应切实转型为“服务型政府”，企业则应在“细节决定成败”的一切环节上发挥自己的特长与相对优势，这都是“精术”。多方努力兴利除弊，最后落在一个一个的PPP项目上，就可以精益求精，做得越来越漂亮，越来越多地使人民群众得到实惠，而且这样一个创新机制，一定是使这种实惠可持续、绩效提升的机制。

（作者为财政部财政科学研究所研究员、博士生导师，华夏新供给经济学研究院院长）

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