部委改革关键在权责一致

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 商灏 北京报道

    十八届二中全会以及即将举行的全国两会将对备受期待的新一轮“大部制改革”方案作出怎样的决定？国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授接受《华夏时报》记者专访时说，这次改革的实质，说穿了，就是对政府价值的一次重构，使其更适应目前中国经济和社会发展的要求。是对经过五年来的观察和分析所发现的问题进行微调，是部分调整，而不会有大动作。改革的核心内容，就是要实现政府部门的权责一致，是“治软件”，而不是“治硬件”。
微调中重构政府价值
    《华夏时报》：本轮“大部制改革”与上一轮改革相比，有何本质上的区别？会否像外界猜测的那样，整合完善交通运输、市场监管等重要领域的一些机构或部委的管理职能？
    竹立家：我们不应一提到改革，就认为首先应是机构改革。中国当前的改革中，机构改革并非重点。因为机构稳，则社会稳。如果机构经常变动，弄得机构内部人员整天人心惶惶，总担心着机构变动后自己的去向，则其责任心就会大打折扣，对自身工作内涵的理解，也不会再继续深入，所以我们看到中国目前出现的各种食品安全事故，各种社会管理和公共服务不到位等问题，都是机构的不稳定性所造成的。当机构的工作人员尚未完全熟悉自己工作领域游戏规则的时候，可能机构又要发生变动，这就必然使得工作人员无法安心工作。
    《华夏时报》：那么在你看来，这次“改革”是怎么样的？
    竹立家：我认为，首先，这次机构改革，不会像2008年那一次为适应经济和社会发展要求而进行整体上的大规模的改革，而是一次微调，是对那些不适应的机构和部门进行调整。第二，这次机构改革的实质，说穿了，就是对政府价值的一次重构，使其更适应目前中国经济和社会发展的要求。要让政府转变职能，变成社会服务型政府和社会监管型政府。政府价值重构，这始终是2008年以来机构改革的一个重要课题和最根本的问题。第三，机构改革主要涉及的还是政策部门。政府价值重构的实质，就是要建立一个价值明确、适应社会要求的“责权一致”的政府，就是要让国务院每个部委（公共政策制定部门）都能在自己监管的领域当中担负起责任。
    比如目前在市场监管领域，美国有很多独立机构进行市场监管（美国这类机构有3000个左右），这类似于中国政府的一些直属机构如工商管理局、安全监督局、食品药品监督管理局、民航管理局、公路管理局等。政府机构的改革，并不是对这些独立机构的改革，而是对部委的价值进行重构或对其职能进行重组。
    现在有些流行的说法是，铁道部等一些部委可能会被合并取消。但实际上，中国的情况和别国有很多不同。铁道部在中国经济社会发展中具有重要作用。铁道部在政策和规划方面的某些职能，可以转交交通部，形成“大交通”，由其负责制定中国的交通规划，包括海上、空中、陆上的交通规划等。铁道部、民航局，以及广电局、新闻出版署等，都属于高度专业化的部门，它们必须存在，只能存在，而不能相互合并。
    所以，这次“大部制改革”的核心要义，主要是对公共政策制定机构的职能加以重新定位，而并非对那些独立或半独立的管理机构加以合并，因为这些机构的专业化程度非常高，如果将这些机构按相近专业类属加以合并，那样的改革必将导致混乱，并且越改越乱。
    大部制改革的目标，就是转变政府职能，政府该管的就管，不该管的就不管，就是降低行政成本、就是向社会分权，实现社会的共同管理，而重构政府价值的意义，就在于此。
改革治“软”不治“硬”
    《华夏时报》：对于新一轮“大部制改革”最终付诸实施的方案究竟会是一种怎样的方案，你有怎样的预测？
    竹立家：2008年的那一次大部制机构改革或机构重组，涉及到了中央政府所有的部门，而且无论是纵向（从中央到地方县市）还是横向（各部门之间）都经过了通盘考虑。与那次大部制改革相比，这一次的改革，只是对经过五年来的观察和分析所发现的问题进行微调，是部分调整，而不会有大动作。从发达国家的改革经验或规律来看，政府机构的形态一般都要保持一个相对较长时间的稳定，只有这样，政府机构才能够对自己的责任、职能等，比较明确。机构内部的工作人员对自身的工作内涵才能够有实质性的了解，才能够真正负起责任来。在欧美日等国家和地区，其政府的部门数量基本保持了数十年的相对稳定不变，其独立机构就更加稳定。
    这次改革的核心内容，就是要实现政府部门的权责一致，要“治软件”，而不是“治硬件”。硬件结构上，我认为已经初步适应了社会主义市场经济发展的要求。关键的问题是“软件不到位”，就是有些政府部门的权责不一致。我过去曾说过，有些政府部门是有组织的不负责任，即国家利益部门化、部门利益个人化。公共权力被用来为部门和个人服务，而不是为公众服务，这是当前和今后一段时期“大部制改革”所要解决的最大的问题。
不一定要有“大部制”
    《华夏时报》：这一次改革如果是把重点放在转变政府职能上，是否一定不会再进行大的部门的合并？也就是说社会要求强烈的食品监管、改善民生以及交通运输等方面将强化监管职能，而航空、铁路、公路、航运、水运、管道等专业运输部门并无可能通过整合，建立起一个综合运输体系？
    竹立家：那些高度专业化的部门，其运行管理体制和政策体制以及技术要求都有很大差异，发达国家都按专业划分，设立了不同的独立运行的管理机构。
    《华夏时报》：你在接受媒体专访时都提到了本次大部制改革的微调、政府价值重构等核心要义。但人们最关注的，为什么仍然是中央政府一些部委可能会发生大合并大调整？
    竹立家：这可能是这些年来的一些研究误区所造成的吧。学界的一些激进的而不是理性的改革建议，造成了吸引眼球的效应，却并不负责任。这会形成某种误导，会把改革引入更加混乱的状态。大部制改革，是理性化的改革，绝对不需要情绪化；是趋向于稳定性的改革，而不是趋向于变动性的改革。
    《华夏时报》：我们是否可以这样理解：一个好的大部制改革，是为了提高行政效率、降低行政成本，是为了有一个所谓“好政府”？
    竹立家：正是如此。
    《华夏时报》：那么，为了防范“大部制”带来的权力过于集中的风险，防止“大部制”改革的换汤不换药，防止“整而不合”、“大而不合”，一个运转有效、管理到位的“强政府”，不一定要有大部制？
    竹立家：的确是这样，很多发达国家往往是“小部制”，而不是“大部制”，也就是通常所说的“小政府，大社会”。所以无论媒体热炒、学者胡说，我们还是要强调政府机构理性化改革，需要认真研究和借鉴国际国内机构改革的成熟经验，而不能照搬书本或凭空想象。
改革效果只能逐渐显现
    《华夏时报》：在你看来，中央政府各部门的内部治理结构调整将如何破题？
    竹立家：内部治理的重要内容，就是强调权责一致，强调依法行政，就是要对政府的运行、对公共权力，进行法律约束。
    《华夏时报》：有学者建言重新成立一个类似于过去国家体改委的实体性改革协调机构，牵头推进经济体制改革，对此有人赞同也有人反对，也有分析认为“新体改委”被搁置。你认为会成立这样的机构吗？
    竹立家：我不太清楚是否会成立这样的机构，但我不赞同成立这样的机构。
    中国的改革已进入后改革时代，或者说是规范化改革时代,也是以理论为指导的改革时代，而不像改革前期那样需要“摸着石头过河”，需要有个体改委进行政策和实践的探索。
    现在，中国的现实问题大家都很清楚，改革的智囊部门和改革的政策建议也很多，关键是改革的领导核心如何整合和使用这些政策建议，并不需要成立一个独立职能部门，中国过去改革的一个最大特点就是一改革就要成立一个相关的职能部门。
    《华夏时报》：“大部制”改革的成功标志是什么？
    竹立家：这次的大部制改革，是政治体制改革和行政体制改革的一部分，是理顺政府与市场与社会关系的一个重要改革，但改革的效果未必很快就能显现。未来五到十年，中国会有更为重要的改革，那就是关系到社会稳定和民生发展的一些改革，比如在社会的民主化改革中，如何限制或制约公共权力特别是一把手权力？比如如何缩小贫富差距？如何解决就业问题？这些都是需要深入思考和解决的重要现实问题，是中国下一步改革的重点。
    我相信这次大部制改革会取得一定效果，但其效果不会在解决当前中国社会基础问题方面立即产生多么重要的作用。

中国“大部制改革”备忘录

1982
    国务院各部门从100个减为61个，编制从5．1万人减为3万人。
 
1988
    国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。

1993
    国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20％。

1998
    不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

2003
    设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。

2005
    12月，大部制改革列入中央高层关于深化行政体制改革问题的讨论议题。

2008
    2月，中共十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同意把方案提请十一届全国人大一次会议审议。

2008
    3月，国务院正式启动新一轮机构改革方案，涉及调整变动的机构共15个，新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。之后地方“大部制改革”开始，其中以广东深圳、广东顺德、湖北随州等地最为突出。深圳党政机关在大部制改革后减少到16个大部门。