国外官员如何申报财产？

资深媒体人 新加坡国立大学访问学者  赵灵敏

    自古以来，在任何一种社会形态里，腐败都是一种和权力如影随形的现象。如何约束权力、治理和减少腐败，就成了人类社会亘古不变的难题。一系列革命性的制度设计，就是在此背景下产生的。如果说选举是为了解决权力来源的合法性问题，三权分立着眼于对权力的制约、避免产生独裁者，那么，官员财产申报，则针对的是行使权力的人，是防止其贪污腐败的一项行之有效的制度保障。
    官员财产申报制度最早产生于瑞典。早在1766年，瑞典议会通过了《出版自由法》，其中最主要的条款是“公开所有非涉密的公共文件”，官员财产和纳税状况，也就包含在其中。后来，瑞典法律明确规定包括公职人员在内的所有公民和团体必须向税务部门公开自己的财产和收入明细，并接受所有人的查询，这就使得瑞典官员处于“赤裸生活”、几乎没有隐私的状态。
    1883年英国议会通过的《净化选举，防止腐败法》则是世界上第一部有关财产申报的正式法律。由于其反腐效果被实施该制度的很多国家所验证，所以至20世纪80年代后逐渐为大多数国家所采用并完善。现在，世界上已经有120个左右的国家通过了类似的法律，但其中并不包括中国内地。
    和国内很多以隐私权作为不愿公布财产的借口针锋相对，国外的官员财产申报和公示制度，恰恰建基于“官员没有隐私可言”的理论前提：官员掌握着公民让渡出来的公权力，因此官员必须对公民负责，接受公民全方位的监督。所以官员几乎是没有隐私的，就像鱼缸中的金鱼，如此才能避免以权谋私、利益输送、官商勾结等严重危害公共利益的事情发生。任何人出任公职，都必须部分地放弃普通人所能享受的基本权利，承担政府公职人员所必需的道德义务。也就是说，你要获得公职，就必须牺牲隐私权，这是获取公职应该付出的代价。如果你觉得代价太过高昂，那你就不要当官。引申为，无官职但有意参加竞选公职的人一般也必须公开其财产和收入，否则连竞选的主意都不用打了。
    也因此，各国官员财产申报制度的一个基本原则，是权力和责任的相对应：官职越高限制越多，权力越大监督越严；选举和政治任命产生的政务官，申报财产是一定的，而从事具体行政事务的一定级别以下的公务员，则一般不需要申报，而且越高级的官员，申报的内容就越详细。以美国为例，财产申报分为公开申报和秘密申报两类。需要公开申报财产的官员包括：总统、副总统、国会议员、最高法院首席大法官、最高法院大法官以及其他国会立法设立的法院法官，各部门行政15级及以上的官员，或不在行政级别序列，但是基本工资等于或高于行政15级最低工资120%的雇员（2011年GS-15级最低基本工资为99628美元/年，120%即是119554美元/年）。这些人必须在任职前报告自己的财产状况，上任后还须按月申报。除在国家安全部门工作或其他不宜暴露身份的官员外，各受理申报的机关均须将财产申报资料公开，供大众查阅复印，以便接受社会监督。而一般的公务员，却不是人人都需要申报，需要申报的只是那些从事与工程合同、物资采购、执照发放、奖金管理、企业监管、行政执法等产生经济影响工作的人员，而且这些人的申报采用秘密申报的形式，资料不予公开，由各部门掌握。
    其次，行之有效的申报制度，不仅着眼于规范官员的收入，更要求其披露相关的利益冲突、兼职、获取利益等情况。美国法律就严格规定，只要存在利益关联，哪怕一美元的交易，都应视为腐败行为。1989年，美国历史上第一次出现了众议院议长辞职的情况。来自民主党的议长詹姆斯·赖特就栽在了利益冲突上：一般作者的稿费应该是版税的10%左右，而赖特的每本书都至少获得了版税的55%以上。而且书的销售情况也极不正常，常有一些特殊利益集团进行超大额购买，相当于以稿费的名义向赖特的口袋里塞钱。根据规定，众议员应邀演讲的酬金不能超过年薪的30%，但稿费收入并无上限。赖特在收取的演讲费达到了最高限额后就以卖书为手段逃避法律监管，花招不可谓不巧妙。在中国香港特别行政区，时任财政司司长的梁锦松在编制2003年至2004年度政府预算案中，建议添加汽车首次登记的税项。但2003年3月梁锦松向行政会议介绍预算案时，未主动申报他1月份时刚购入新车。事件由传媒揭发，廉政公署展开调查。梁锦松基于压力，于当年7月辞职。
    另外，财产申报不可能单靠公务人员个人的自觉和诚实，政府必须要有相应机制了解公务员个人财产中哪些是合法的、哪些是非法的。如果没有了解个人财产性质的配套制度、方法与技术，比如税收制度、信用制度等，财产申报制度在具体操作时很可能只是纸上谈兵。在新加坡，公务员只要有超出收入的财产无法说明来源，就被推定为贪污。而对于谎报、瞒报，韩国甚至设立了瞒报罪。如果后续环节制度的严格设计，年年谎报、瞒报、漏报，就有可能成为官员队伍中的一种普遍现象。
    最值得一提的是，反腐败是一项系统工程，财产申报等单项制度的突破有其不可替代的作用，但不可能毕其功于一役。更重要的是建设一种清廉的社会文化，这就需要新闻媒体、政治竞争等民主因素的齐头并进。也正因为后者的缺失，世界上实行官员财产申报的大多数国家，最终其实是走了过场，这是非常引人深思的。印度的官员财产申报已经启动，但没有人相信已经公开的财产数字，民众普遍认为官员在瞒天过海。加拿大并没有明确的官员财产申报制度，但因为税务制度的严格和对人民知情权的保障，社会仍然保持了高度的廉洁。英国的官员财产申报制度并不包括官员的配偶，但因为社会整体的廉洁，也并没有发生官员转移财产的情况，而俄罗斯虽然要求配偶和未成年子女也要申报，但很多人仍然在钻空子，把财产转移到成年子女和亲属名下。
    显然，把反腐败的希望完全寄托在官员财产申报上是不现实的，但以配套制度不完备为借口进行拖延，同样是别有用心。以官员财产申报的建立为突破口，尽快推进相关制度的完善，恐怕才是最能兼顾理想和现实的廉洁之路。