复杂局面中的我国财政方略

财政部财政科学研究所所长 贾康

    财政是“以政控财、以财行政”的公共资源配置体系，必然要服务于政权体系的战略追求和经济、社会发展目标的实现。现代社会公共财政的内在逻辑，是通过公共资金分配，力求公共利益最大化。
    我国现阶段的经济社会发展仍带有“黄金发展期”特征，但同时面临“矛盾凸显期”到来后的复杂局面。居于政府与企业、中央与地方、国家与公民三大基本关系交汇点的财政分配，理应对全局作出积极的贡献，兴利抑弊，缓解矛盾，推动发展方式的转变，促进民生改善与社会和谐，助益中国和平崛起大局。特从几方面对此加以简要研讨：
当前的不确定性和“两难”
    我国的发展目前仍属可以大有作为的战略机遇期，而同时资源、环境、收入分配、财产配置等方面已呈矛盾凸显期状态，执政主体的弹性空间与回旋余地缩减，以中长期眼界看，最大的不确定性，是来自“中等收入陷井式威胁”（有拉美等前车之鉴）。从短期看，世界金融危机几波冲击之后聚焦为欧债危机，而演变态势阴晴不定、扑朔迷离，亦成为我国高外向依存度下宏观经济运行中巨大的不确定性（一旦世界经济“二次探底”发生，则我国必不能“独善其身”）。
    面对不确定性，调控当局有着一系列“两难”：
    1.“好字当头”寻求软着陆与避免硬着陆的权衡把握；
    2.控制物价（压抑景气水平）与增加就业（抬升景气水平）的权衡把握；
    3.优化经济结构（淘汰落后产能）与呵护企业生存（维持社会稳定）的权衡把握；
    4.较充分释放城镇化内蕴的增长动力与缓解拆迁矛盾、对农民工落实“国民待遇”进程的权衡把握。
    既然有较大“不确定性”和较多“两难”，更需强调财政调控应深谋远虑，注重预调，相机抉择，通盘权衡，抓住重点，增加有效供给，稳中求进，并以制度创新引领未来。
我国财政已具备相应的实力
    财政发挥调控作用的主要机理，是在配合货币政策调控总量的同时，发挥独特的区别对待功能优化结构、支持改革和经济增长点来释放生产力，并抽肥补瘦、扶助低收入阶层增进和谐。这些都可具体落实到“钱从何处来，用到哪里去，绩效高不高”的问题，直观地相联于财政实力（收入规模、支出扩张的安全区）如何和管理水平（资金运行绩效）如何。30多年改革开放使我国综合国力显著上升、财政收入规模已于2011年超出了10.3万亿元，在实行积极的扩张性财政政策连年主动安排较大赤字、发行较大量国债的情况下，公共部门实际债务率即债务余额（含地方隐性负债）/GDP比重，也仅在50%左右，明显低于欧盟签订马约时设立（危机压力下已弃守）的60%预警线。1994年我国财税配套改革为宏观间接调控体系提供了一个基本框架，并支撑了以后的一系列公共财政管理改革。虽然现时财政资金运用管理还受制于各种主客观因素而存在一系列不如人意之处，但总体的资金绩效水平已有并在继续明显提高。这些，为在复杂局面中发挥财政服务全局作用，提供了实力支撑条件。
财政如何服务全局？
    如何做到让财政更好地服务于全局，事实上,基本思路是坚定不移贯彻科学发展观，为全面、协调、可持续的发展，贡献财政应有的、独特的功能作用。不过，笔者还是着重阐述以下几个方面。
    面上方略：在调控中处理好发展、改革、稳定三者关系，精心权衡，缓解矛盾积极进取。
    首先，在世界金融危机和欧债危机带来的不确定因素未基本消退完结之前，坚持实行积极即带有扩张性特征的财政政策，托住以增长速度7%为代表的景气水平之底，同时运用区别对待、有保有压的税收、支出等政策工具组合，大力促进结构调整优化与自主创新、机制转换、释放全要素生产率潜能。
    其次，力促“顶层规划”下营改增、资源税、房产税、环境税的改革，以培育、催生升级换代、节能降耗、优化收入分配和环境友好型社会建设的长效机制，并在“扁平化”进程（“省直管县”与“乡镇综合改革”）中，积极创造制度条件，使分税制在省以下贯通和落实，寻求基层脱困后的长治久安与“土地财政”偏颇的矫治。
    最后，以重点支出和转移支付等多种手段持续推动改善民生进程，在基本社保（养老等）、教育、医疗、住房、公共基础设施、新农村建设等方面，实施重点支持，并强调资金绩效，发展“四两拨千斤”式的新机制，把好事做实、实事做好，特别是各方协同消解低端弱势群体怨气，提升人民群众满意度。
    重点方略：有针对性地重点优化地方债管理和社会管理、企业发展、文化事业管理，防范风险，加强经济“硬实力”和文化“软实力”支撑。
    一、积极稳妥推进近几年已登堂入室的地方公债制度建设，走向“阳光融资”，治存量、开前门、关后门、修围墙。在相关部门协调配合加强面上监管的同时，要密切跟踪监控、预警率高的地区和风险度高的项目，防患未然；地方融资平台可在保障房融资等事项上“定向宽松”，在其它方面则“定向不宽松”，逐步把融资功能让位给阳光融资的规范方式。
    二、以财政手段支持社会管理的进步和创新，扶助公益社团、公益基金会等非政府组织的健康发展，推行城乡社区自治和基层管理人听民主直选试验，政府优化职能，适当超脱地管规则、管支持、管仲裁、管大事，增进社会和谐与政府信誉。
    三、以财税及财政为后盾的政策性融资等多种形式，支持国有企业深化改革、消除过度垄断完成战略性改组，以及助推非国有企业以股份制为主要形式进入更多领域，蓬勃发展，综合形成上升成长的经济硬实力。
    四、以财政手段支持文化事业、文化创意产业发展，凝聚和培育“软实力”，在熏陶、锻炼国民素质方面打开新局面，潜移默化而又切实有效地形成社会主义核心价值导向和多样化开明、开放文化环境中的社会健康根基。

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