秸秆最严禁烧令：县乡全员动员，狠抓力度不亚于当年的计划生育

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 马维辉 北京报道

随着各领域环保治理的不断加码，其影响也在逐渐显现。

2015年4月，农业部印发《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，明确2020年要实现“一控两减三基本”的目标，即严格控制农业用水总量，减少化肥和农药使用量，畜禽粪便、农作物秸秆、农膜基本资源化利用。从那时开始，农业面源污染治理就打响了轰轰烈烈的攻坚战。

不过，农业部农村经济研究中心可持续发展研究室副研究员金书秦告诉《华夏时报》记者，目前有些管控措施过于严厉，不计成本，值得商榷，治理农业面源污染还是应该做好打持久战的准备。

“政策很多，有点跟不上”

2月28日，农业部印发《2017年农业面源污染防治攻坚战重点工作安排》，对全年农业面源污染防治工作进行了部署安排。2017年，各级农业部门要紧紧围绕“一控两减三基本”目标，加强农业环境突出问题治理。

农业部农村经济研究中心党组书记魏琦表示，目前，农业面源污染治理非常热，2月27日农业部召开国家畜禽养殖废弃物资源化处理科技创新联盟成立大会，现场就有500多人参加，场面非常热烈。

治理加码，是因为污染形势严峻。据了解，我国农业资源环境正遭受外源性污染和内源性污染的双重压力。一方面，工业和城市污染向农业农村转移排放，农产品产地环境质量令人堪忧；另一方面，化肥、农药等农业投入品过量使用，畜禽粪便、农作物秸秆和农田残膜等农业废弃物不合理处置，也加剧了土壤和水体污染的风险。

此外，金书秦表示，农业面源污染的实际排放量可能比统计数字更大，因为目前对农业面源污染的统计主要限制在种植业和养殖业，而秸秆、尾菜等虽然被认为是农业面源污染的来源，但并没有进入统计之中。将来，随着统计口径越来越完善，其数值肯定会变大。

“目前水污染物主要有工业点源、城镇生活和农业农村面源，未来随着工业和城镇生活污染的治理力度越来越大，排放总量有所控制，统计口径完善后的农业面源污染占比必然上升，直至成为第一大排放源。”他表示，而且根据国际经验，将来这也是“早晚的事”。

金书秦表示，他现在感觉到政策很多，有点跟不上。例如，2015年党中央、国务院相继印发《关于加快推进生态文明建设的意见》和《关于生态文明体制改革总体方案》，部委层面落实这两个文件，又有20多个具体方案要出台，有些方案还要求地方要落实。

“我作为研究人员都很难全部弄明白，这么多方案到了县、乡的层面，他们根本学习不了，会造成很大的‘交易成本’。”他表示，“对于各个部门而言，按时拿出方案提交给中央深改组，似乎本部门的改革任务就完成了。但政策落地关键还是在基层，方案套方案，会让地方政府感到无所适从。”

政策不能急于求

在金书秦看来，国家在农业面源污染治理方面的力度不可谓不大，但有些管控措施过于严厉，值得商榷。

以畜禽养殖为例，2013年颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》明确了四类区域应划为禁养区，“水十条”则进一步对禁养区划定提出了时间限度，因此，禁养区划定工作得到了地方的重视，各地都出台了禁养区划定方案，并以较强的力度推行禁限养。

但是，由于对规模界定的权力交给了地方，使得各地在执行中关于规模的界定差异非常大。例如，南京将出栏生猪50头作为“规模”的标准，广西则将规模界定在生猪年出栏≥500头，生猪存栏≥200头。有的地方没有规模标准，基本上就把禁养区变成“无畜区”。

“过度禁限养所衍生的问题已经初现端倪，体现在价格上，现在猪肉价格已经高位运行了两年，而按照市场规律应该在半年左右，部分原因就与禁限养有关。”他说，“还有，前几年地方还在鼓励规模化养殖，现在又按照规模进行禁限养管控，政策前后矛盾，搞得前几年提倡规模化养殖的干部现在都不敢下乡了。”

还有秸秆禁烧，近年来国家采取高压态势，对起火点“零容忍”，有些地方的乡镇领导甚至因为禁烧不力被就地免职。结果一到夏收和秋收的季节，秸秆禁烧工作就几乎成了基层最大的政治任务，在县、乡层面几乎全体动员，狠抓力度不亚于当年的计划生育，有点不计代价。

“客观地说，秸秆并不是最严重的环境问题，但是却在使用几乎最严厉的行政手段。”金书秦表示。

尽管如此，露天焚烧还是屡禁不止。在金书秦看来，问题的根源不是农民不愿意配合，而是没有找到合理的解决方案，应该把更多资源用于寻找出路，清除秸秆综合利用的障碍。

“例如，在有些地方，破碎机械和成本是还田的主要障碍；有些地方建起了生物质发电厂或秸秆造粒厂，却面临农民坐地起价的问题；有些则是因为旋耕的深度不够，大量秸秆在土壤表层，会导致作物根系着土困难，从而影响种苗存货和生长；还有些地方秸秆还田较好，却带来了跟多的病虫害，农药用量又增加了。”他说，“要为秸秆寻找系统解决方案，在提高利用率的同时，减少衍生问题。”

他表示，治理污染，应该做好打持久战的准备，农业面源污染不是2-3年形成的，也不可能在2-3年内就能治理完成，政策也不能急于求成。

“即使‘十三五’时期实现了‘一控两减三基本’的目标，也只是在农业面源污染源头减量上实现阶段性胜利。”他说，“面源污染治理的终极目标是实现环境质量的改善，历史经验和国际实践告诉我们这是一个漫长的过程，至少应以几十年计。因此，在政策节奏上要避免急于求成，否则在政策自上而下的传导过程中有可能出现走样。”

责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳

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