个税改革任重道远
摘要：因为与万众民生息息相关，所以多年以来，个人所得税几乎在每届两会上都成为了热点话题。不过从另一个角度看，年复一年的关注也有些缺乏新意。
■刘波
因为与万众民生息息相关，所以多年以来，个人所得税几乎在每届两会上都成为了热点话题。不过从另一个角度看，年复一年的关注也有些缺乏新意。比如今年两会还是延续以往的路径，不少人的关注点都投射到了起征点（免征额）问题上，有代表委员建议将起征点上调到5000元甚至更高。
对此，也有一些官员和专家泼了冷水。比如财政部部长楼继伟表示，简单提高个人所得税起征点并不公平，改革税制是更根本的问题。全国政协委员、财政部财政科学研究所前所长贾康强调，个税已经边缘化了，全国仅有2800万人在缴，提高起征点已经没有空间了。这些说法都成立，仅仅关注起征点，的确反映了某种认识误区，甚至思维惰性。这不是说提高起征点的呼吁不正确，尤其是考虑到在通货膨胀以及居民收入增长的情况下，只是这不是个税的核心问题。
但也应看到，年年提案没有新意的一个重要原因，是个税改革本身的迟滞。我国在上世纪90年代就提出了分类和综合相结合的个人所得税制改革目标，且大方向应该是向综合过渡，但多年以来实质性的改变并不多。正如楼继伟坦承的，个税面临着“税制不合理问题”。正在变为“工薪税”的个税不断地刺激着工薪阶层的神经，人们对改革的期望，往往集中到对提高起征点的要求上。
个税之所以要向综合计征过渡，是因为按照综合收入缴税更能体现税法中的“量能课税”原则，也更能发挥出实行超额累进税率的个税所承载的平抚社会收入差距的功能。我国目前还是以分类征收为主，区分不同的所得来源，根据各自的税率来征收。分类征收的好处是征管较为方便，比如工薪所得基本上由企业代扣代缴，能够确保税收入库。但其结果往往是对工薪收入的征税更有效率，而对其他更隐蔽形式收入的征税效率较低。
目前造成我国收入差距扩大的重要因素是财产性收入和经营性收入的差距，虽然个税理论上是针对所有税收，但因为现实条件的制约，对这部分收入的征稽能力较弱。对于以财产性收入为主，或者收入来源比较广泛的群体而言，个税比较无力，何况高收入阶层隐瞒收入和避税的手段通常也更多。有的单位还通过各种方式帮助纳税人隐瞒真实收入、逃避税收，于是分类计征的方式就在实际上“惩罚”了那些诚信反映收入情况的企业和职工，“奖励”了那些避税者，不利于引导纳税人采取正确的行为，同时也侵蚀了税基。长此以往，这会扩大贫富差距，与个税制度设计的初衷背道而驰。工薪阶层成为个税的主要承受者，还会挫伤这部分劳动者的积极性，不利于中产阶层和“纺锤形社会”的培育。
同时，个税税制还没有考虑到不同家庭的负担问题。根据“量能课税”原则，因为不同的人承担的必需生活负担不同，所以“一刀切”式的起征点是不利于公平的，而因人而异、允许抵扣才是公平的。应该允许个人在将必要开支从收入中扣除后再缴税，比如赡养老人开支、住房贷款等。学界认为扣除应该包括必要费用、生计费用和特殊费用三个方面。而且，根据美国等国的做法，以家庭为个税征收单位才更公平，因为家庭经济负担才是真实负担的反映，不至于让税收影响纳税人的婚姻、生育决策，维持“税收中性”。但是无论是抵扣还是以家庭为单位，短期内都不容易实现。
其中的原因是存在着效率和公平的矛盾：从征管角度而言，分类计征是比较高效的，但容易造成不公平；综合计征很公平，但效率较低。综合计征的经济效果更好，对纳税人的权益更为有利，但对税务部门构成了巨大挑战，要求纳税人信息系统、财产登记体系和社会信用体系的构建，还涉及不同部门之间的合作，如实现税收与金融、工商、房管等系统的信息连通等，不仅仅是个税制的问题。
当然，有很多条件正在逐步具备和成形之中。比如，新的《税收征收管理法》征求意见稿明确要建立自然人的纳税识别号，对自然人适用和企业一样的税收强制措施。自然人有了“税号”，所有的收入信息都归并到税号下面，就更有利于综合计征的推行。不动产登记制度也有利于税务部门对税源的管理。改革虽然不可能一蹴而就，但也不能止步不前。
财税改革正在进入深水区，个税改革应该被置于整体税制改革的框架中理解和认识。如果综合计征无法一步到位，可以先把一些比较类似的收入类型归并起来，让个税税制简化，为全面转向综合计征铺路。当前，税制的简化和公平化是一个全球的趋势，个税也应该减少税率档次，降低边际税率。目前我国工资薪金所得适用3%-45%的7级超额累进税率，但多数国家的税率级次仅为3至5级。而且工薪所得的最高边际税率为45%，为整个个税体系中最高的税率，这导致劳动所得收入的税率超过了财产性收入的税率，显然是不公平的。只有改变不公平的税负分配状况，降低了中产阶层的税负，才能把他们的消费能力更多释放出来，加快经济增长向着内需驱动的转型。
我们相信，随着纳税人意识的提升，对税收理解的深入，随着权利观念的觉醒，社会舆论会对个税改革提出比提高起征点更细致、科学的改革诉求，但当然，推动这些改革也需要政治魄力和智慧。个税是最能反映公民与国家的“社会契约”的税种之一——公民纳税，国家提供公共服务。我们必须提高税收和公共服务的相关性，做到取之于民用之于民，让个税改革也成为社会契约与社会治理体系重塑的过程。
（作者为资深财经媒体人）
查看更多华夏时报文章，参与华夏时报微信互动（微信搜索「华夏时报」或「chinatimes」）
