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范毅:“撤镇设市”后的龙港,充分释放体制改革的活力

作者:刘诗萌

来源:华夏时报

发布时间:2019-09-14 17:56:48

摘要:在当前经济形势下,龙港特大镇设市的改革有利于进一步刺激发展、释放活力,是非常有必要的。他还指出,未来龙港应保持低成本、机制灵活的优势,而不是盲目追求城市空间规模的扩大。

范毅:“撤镇设市”后的龙港,充分释放体制改革的活力

华夏时报(www.chinatimes.net.cn)记者 刘诗萌 北京报道

花了20多年的时间,“第一农民城”龙港建市终于尘埃落定。

8月30日,浙江省人民政府正式公布消息,2019年8月16日,经国务院批准,国家民政部复函浙江省人民政府,同意撤销苍南县龙港镇,设立县级龙港市,以原龙港镇的行政区域为龙港市的行政区域。龙港市由浙江省直辖,温州市代管。

位于温州南部鳌江流域的龙港,上世纪80年代之前只是大片滩涂周围的几座渔村,到1984年才正式建镇。在建设过程中,白手起家的龙港冲破了土地、户籍等障碍,迅速抓住发展机遇,建成了苍南县实质上的经济中心。

无论是从经济规模还是人口数字上,迅速起飞的龙港都已经超过了普通的县级市,甚至一些地级市。官方数字显示,自1984年建镇以来,龙港人口从5000多激增至38.2万,与2018年撤县设市的浙江玉环县、陕西神木市接近;经济规模在2018年达到299.5亿元,而人均地区生产总值7.86万元,已经超过全国平均水平。

也是因此,特大镇设市的呼声自90年代就已出现,放权让利的改革也伴随着龙港三十多年的发展历程。而今,这一呼声终于变为现实。曾多次赴龙港深入调研的国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组负责人范毅接受《华夏时报》记者采访时表示,在当前经济形势下,龙港特大镇设市的改革有利于进一步刺激发展、释放活力,是非常有必要的。他还指出,未来龙港应保持低成本、机制灵活的优势,而不是盲目追求城市空间规模的扩大。

二十年改革,五年试点

作为特大镇放权改革的样本,从1984年到2014年,历史上龙港一共经历了5次大的改革。不过在范毅看来,这些改革并非一路向前,而是在反复中出现了倒退。

从1982年建立苍南县沿江港区到1984年设立龙港镇,起步阶段的龙港进行农民自费造城的改革,率先推行“两户一体”允许农民自带口粮进城、自建住宅落户,因此被称为中国“第一座农民城”。建镇之初,龙港获得了极大的自主权,企业局、工商局等8部门的章归并为一个,但到1990年前后,这些权力基本被县级政府收回。

1992年,龙港和柳市两镇被确定为温州市城乡一体化试验区,工业、商业用地指标单列,但这时龙港所享受的县级政府管理权限减少到县计委、经委和土地规划局等3个部门。1995年,龙港被国家11部委列为全国57个小城镇综合改革试点之一,建立了浙江省第一个镇级金库,还在财政、户籍等7方面获得了权限,但这些权限已经不再是全面权限,且在2000年前后又陆续被收回。

2009年,温州市启动“强镇扩权”改革试点,由地方政府申请权力分项下放。龙港镇政府申请的88项权力只有49项获批,大多下放给县级部门在龙港设立的分局,仅有其中7项下放给镇政府。而从涉及的权力类型来看,与经济发展相关的财政、住建、交通等权力仅有2项。2011年浙江省推动“小城市培育”试点,在财政体制等方面开展改革,但仍未能形成突破。

尽管龙港在每次改革中都获得了一定的发展机遇,但实际上所有新的“放权”也都是再次争取被收回的权限,依然未能摆脱“小马拉大车”的困境。因此,特大镇要获得更大自主权,仅靠县级政府放权并不能真正解决问题,必须通过制度的变革将放权固化下来,也就是撤镇设市。

这一方向从2014年底开始确定。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出,要完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市,把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。2015年初,全国首批国家新型城镇化综合试点公布,龙港和吉林省延边二道白河镇是其中仅有的两个镇,它们的任务也很明确,那就是推进设市。

排除阻力,艰辛落子

即便如此,真正推进设市工作也整整花费了5年时间。实际上,并非民政部门不同意龙港设市,而是地方始终没有上报方案。

“龙港过去设市,最大的阻力就来自于县。”范毅指出,特大镇一般都是其所在县的经济重心,单独设市相当于釜底抽薪,遇到的阻力之大可想而知。

从经济体量上看,1984年龙港工业产值占整个苍南县的比重为1.4%,到1990年提高到28%,1995年达到34.1%,2000年已经有47.76%,接近全县的一半。根据2018年苍南县国民经济和社会发展统计公报,去年苍南县生产总值为560.6亿元,以这一数据计算,龙港占苍南县GDP的53.4%。

这也直接导致了苍南县与龙港镇之间利益关系的固化。例如土地出让金,从建镇最初到2013年,镇政府的留成比例从100%减少到1996年的93%,再到2000年的70.2%,最后到2013年的69%。而通过这些资金,苍南县有机会统筹使用,去发展一些经济条件较差的地区。

2014年底正式推进设市工作后,再次前往龙港调研的范毅感受到了变化:时任苍南县委副书记、县长黄荣定主动推进龙港设市的工作,并对此表示了大力支持。尽管如此,这项工作仍然未能一蹴而就,反而渐渐没了动静。直到5年之后,2019年1月浙江省政府工作报告重提推动龙港撤镇设市,4月发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》明确“落实非县级政府驻地特大镇设市”,它才重新回到人们的视野当中。

“这件事要推下去,不光需要县里主要领导要有决心,这种阻力来自各个部门。”范毅表示。也是因此,龙港设市后与苍南县之间的关系如何协调,也成为人们关注的问题。对此,温州市委副书记、市长姚高员称将组建由温州市、苍南县、龙港市三方组成的统筹协调机制,围绕两地重大规划布局、重大产业发展、重大基础设施建设等方面做好统筹协调。苍南、龙将港两地建立优质教育、医疗、养老、文化等同城化机制,让百姓充分享受“同城化”的改革红利。

别走搞城市规模的老路

在梳理县镇利益关系方面,龙港的撤镇设市为其他特大镇做了一个成功的“样本”。国家统计局数据显示,包括龙港在内,中国镇区人口规模超过20万人的镇有25个。这些在等级化的城市管理体制中依靠不彻底的放权形成的特大镇,往往都是经济活力较强的镇区,而设市改革将赋予这些新兴中小城市更多的行政资源和发展空间,有望使它们进一步释放活力。

撤镇设市之后,特大镇的发展会受到怎样的刺激?这个问题,范毅在调研中问过江苏、浙江、广东等多地小城镇的主官。答案是,起码能将投资在现有的基础上再增加百分之几十,有人给出的数字是30%,有人给出的则是10%,不一而足。但唯一确定的是,必定比从前有更大规模投资。而浙江小城镇培育试点工作的总结文件里也提到,几个试点城镇的居民消费需求也有所增长。

此外,他认为这一改革还对空间规划的探索有借鉴意义。对于许多小城镇而言,明确城镇开发边界是一个现实问题,也是国土规划要划定“三区三线”的要求。而再次采用“切块设市”的模式,更容易将城镇边界和行动边界有效结合。另外,从城市治理的角度来说,撤镇设市也减少了治理层级,提高了城市治理的精细化化程度。

对于龙港未来的发展方向,范毅提出了两点建议:一方面,要防止人员过度膨胀。在30多年的发展中龙港的实践证明,只要给予相应的管理权限和自主权,“小政府提供大服务”并非不能办到,希望龙港市能在机构人员科学合理调配上探索出一条新路。浙江省民政厅厅长王剑侯亦承诺,龙港行政区划工作改革将实现“大部制、扁平化、低成本、高效率”。

而另一方面,他希望龙港的改革不要倾向于去做城市建设、搞城市空间规模扩大。近些年来,许多三四线城市发展的轨迹都伴随着大规模的城建工程,然而产业基础薄弱,部分城市出现了产业空心化的问题,甚至出现收缩。“龙港过去发展的一个很明显的优势就是它能提供相对更低的成本和更零活的机制体制,未来应该继续保持下去。一旦发生了偏离的话,无论是产业还是人口成本的抬高,都不利于长远发展,可能改革的效果就会打个折扣了。”范毅说。

责任编辑:徐芸茜 主编:陈岩鹏

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