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中央财经委员会提区域布局新思路:让绿水青山变成金山银山

作者:马维辉

来源:华夏时报

发布时间:2019-08-29 17:30:23

摘要:这是中央层面第一次明确提出新的区域空间布局思路,即“抓两头”,同时配套以生态补偿制度,这是新时代区域协调发展的一个新的模式和路径。

中央财经委员会提区域布局新思路:让绿水青山变成金山银山

华夏时报(www.chinatimes.net.cn)记者 马维辉 北京报道

如果有一天,城市与城市之间的关系也变成了“你负责貌美如花,我负责赚钱养家”,你觉得会怎么样?

8月26日下午,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经委员会主任习近平主持召开中央财经委员会第五次会议,研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局等问题。习近平强调,要根据各地区的条件,走合理分工、优化发展的路子,落实主体功能区战略,完善空间治理,形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

中国社科院研究员、中国区域经济学会秘书长陈耀告诉《华夏时报》记者,这是中央层面第一次明确提出新的区域空间布局思路,即“抓两头”,一头是中心城市和城市群,另一头则是保障粮食安全、生态安全、边疆安全的地区,同时配套以生态补偿制度,这是新时代区域协调发展的一个新的模式和路径。

“中央层面第一次明确新区域布局思路”

关于当前区域经济的形势,中央财经委员会第五次会议给出了一个新的判断:当前我国区域发展形势是好的,同时经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。

因此,在新形势下促进区域协调发展,就要按照客观经济规律调整完善区域政策体系,发挥各地区比较优势,促进各类要素合理流动和高效集聚。

对于中心城市和城市群等经济发展优势区域,要增强创新发展动力,加快构建高质量发展的动力系统,增强经济和人口承载能力。而对于其他地区,则要增强在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。要保障民生底线,推进基本公共服务均等化,在发展中营造平衡。

“中央的思路很清晰,就是抓两头:一头是发达地区,即中心城市和城市群,如京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、长江中游、中原、关中平原等19个城市群,这些地方要强化它的承载能力;另一头则是保障粮食安全、生态安全、边疆安全的地区,要保住一些底线不能突破。”陈耀对本报记者表示。

在他看来,国土空间可以分为生产、生活、生态三大类,过去这三类空间在发展上没有分清楚,生态功能区也要上工业项目,结果就导致了生态的破坏。未来要强化主体功能区定位,明确不同国土空间的定位和责任,生态空间的责任就是保护生态,生产空间的责任则是发展经济。

不同类别的国土空间之间,则通过生态补偿制度连接起来,有纵向的中央对地方的补偿,也有横向的流域上下游之间的补偿。有大气方面的补偿,也有水生态方面的补偿。中央可以建立一些财政转移支付的手段,或者地方之间通过科技援助、产业援助等多种方式进行补偿。

“这是中央层面第一次明确提出新的区域空间布局思路。过去我们讲区域协调发展,主要是四大板块:西部开发、中部崛起、东北振兴、东部率先。现在则在此基础上进一步提出城市群的协同,要通过中心城市引领城市群发展,再通过城市群带动整个区域发展,这是新时代区域协调发展的一个新的模式和路径。”陈耀说。

以西部地区为例,过去只是笼统地进行大开发,现在则进一步细化,要通过成渝、关中平原等城市群来带动,人口和产业要向中心城市集聚,而不是所有的地方齐头并进,分散地投资和布局。

“这个思路比以往更科学、更细化,也更符合区域发展的规律。区域发展规律就是从中心城市这样的‘点’开始,逐步形成城市群,城市群再连成片,片和片之间由轴带来联系的。”陈耀说。

生态补偿制度是践行“两山论”的重要载体

要想抓好两头,生态补偿制度是重要的配套制度之一。

中央财经委员会第五次会议强调,要全面建立生态补偿制度,健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制。要完善财政转移支付制度,对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。

宁波大学校长、中国生态经济学会副理事长沈满洪长期关注研究生态补偿制度,曾经发表过《生态补偿制度建设的浙江模式》。在他看来,生态补偿制度本身就是区域布局和主体功能区定位的一个重要配套,只有通过生态补偿制度,才能让生态优势和经济优势两个优势都得到发挥,让搞生态建设的也不会吃亏,保护生态就是保护生产力。

“生态补偿制度是践行‘绿水青山就是金山银山’理念的一个非常重要的载体。中国是一个自然资源非常稀缺的国家,应该用价格信号反映自然资源的稀缺性。以云南省为例,如果生态补偿制度实施后,它丰富的森林资源就可以实现价值转化,就不一定再是一个经济欠发达的省份了。”他表示。

在实施进展上,此前《生态文明体制改革总体方案》《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》都明确提出过生态补偿制度,地方也积极开展了一些试点工作。例如,从2012年起,在财政部和原环保部的牵头下,浙江和安徽开始实施横向生态补偿试点,成为全国首个跨省流域生态补偿试点。两轮试点共补偿35.8亿元,使得新安江水质有了明显提高。跨省断面水质达到地表水环境质量二类标准,每年向千岛湖输送60多亿立方米干净水。

此外,在生态公益林建设、矿山资源开发、海洋开发利用等方面,生态补偿制度也开展了一些试点,特别是在生态公益林建设方面成效显著。

“不过,生态补偿制度原来大多停留在环保口的层面,局限于生态文明建设本身,现在则第一次被赋予了区域协调发展的意义,并且在中央财经委员会会议上提出,由总书记亲自抓,未来政策推进的力度和速度都有望加大。”沈满洪说。

他表示,过去,生态补偿制度虽然也积极开展了一些试点和探索,但推开的面还有限,力度也不够。特别是缺乏立法层面的支持和保障,既得利益者也往往不愿意掏钱,补偿者与受偿者之间经常处于博弈的状态。

“在这个过程中,关键就是顶层制度的设计,要有利于全局性福利的最大化。”沈满洪说,要扩大生态补偿制度的覆盖面,全面覆盖生态公益林建设、水生态保护、矿山资源开发、农业生产、海洋开发利用等各个条线;要覆盖东西南北中各个区域,不能留下死角;要推广试点地区的成功经验,不能总是停留在试点阶段;还要加大资金补偿的力度,让微观主体直接受益。

例如,除了生态公益林补偿目前可以让林农、草农直接受益,其他补偿大多停留在“政府补政府”的层面。但按照生态补偿制度的本意,应该是“谁保护,谁受偿”,而保护的主体不光有政府,还有企业和居民,企业为了达标排放增加了处理成本,居民为了保护环境很多行为都受到了约束,他们也为生态文明建设做出了贡献,理应受到补偿。

还有,现在很多生态补偿都没有做到足额支付,实际补偿的金额远远小于应该补偿的金额。这方面,财政转移支付制度应该继续完善,可以在普通的财政转移支付中划出一大块来,以生态补偿转移支付的方式来进行补偿,从而激励地方更好地进行生态环境保护。

“同时,越是全国性的重点生态功能区,如三江源,中央财政转移支付的比重就应该越大;越是地区性的,如新安江,流域上下游生态补偿的比重也应该越大。不同的生态功能区,补偿资金来源也不同,这样就解决了‘钱从哪来’的问题。”沈满洪说。

责任编辑:徐芸茜 主编:陈岩鹏

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