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美国发起挑战 “发展中国家地位”何去何从?

作者:庞中英

来源:华夏时报

发布时间:2019-07-30 10:59:58

摘要:“发展中国家地位”一度是全球贸易治理体系中的一个有效规范。如今,美国首先挑战这一规范。中国明确说要坚持这一规范。“发展中国家”何去何从?

美国发起挑战 “发展中国家地位”何去何从?

庞中英

美国总统特朗普在继续推进他的“美国第一”(America first)和“保持美国伟大”(keep America great)的外交政策目标。为此,这届美国政府在执政的近3年,多次指责世界贸易组织(WTO)的原则(规范)和体制(争端解决机制及其上诉机构)对美国不公,要求改革世界贸易组织。2019年7月26日,特朗普恫言,如果WTO不在今后90天内改革其法规,美国将不承认世界经济中的一些最大经济体(包括已经参加富国俱乐部OECD的墨西哥、韩国和土耳其,正在申请参加OECD的巴西,以及G20成员中国、印度等)和一些最富经济体(包括文莱、香港、科威特、澳门、卡塔尔、新加坡及阿联酋)在WTO中的特殊“发展中国家地位”。在白宫官网上,《关于改革WTO中的发展中国家地位的备忘录》( Memorandum on Reforming Developing-Country Status in the World Trade Organization)放在了显著位置(https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/memorandum-reforming-developing-country-status-world-trade-organization/)。

特朗普政府的这一重大国际行动,立刻受到了全球关注。在舆论上,中国不仅重申了中国将坚守 “世界最大发展中国家”地位,而且用词强硬,说“中国的发展中国家地位不容剥夺”。

不过,特朗普政府的这一行动似乎再次让世人不以为然。世贸组织上诉机构原成员希尔曼(Jennifer Hillman)说,那些在世贸组织获得特殊“发展中国家”地位的经济体所享受的大部分优惠早已过期。她认为,美国在此问题上追根究底并不易,实际上,“即使自称是发展中国家,这些国家现在也必须同美国和其他发达国家那样,遵循同样的法律要求。”希尔曼言外之意是,所谓“发展中国家地位”已经不是特朗普政府想的那样对这些“发展中国家”有好处而对美国不利。

根据新加坡主要英文报纸《海峡时报》的报道(https://www.straitstimes.com/world/united-states/spore-does-not-exploit-wto-provisions-for-developing-nations),新加坡贸工部(MTI)发言人称,新加坡并未在贸易谈判协议中使用过WTO针对“发展中国家”提供的“优惠和特别待遇”(special and differential treatment)。

上述希尔曼的评论和新加坡贸工部的发言值得注意。这类说法是有价值的,因为他们指出特朗普政府对WTO的实际情况并不了解,夸大了“发展中国家地位”的作用。

但是,我们必须看到,特朗普政府拿WTO中的这个关键的全球贸易治理原则“开刀”,意味着特朗普政府对现存世界经济秩序的挑战全面开始了。

现存的WTO,体现着冷战后的全球治理雄心,更体现了全球治理机构如WTO的设计者的智慧。世界是多样的。多样世界的治理(diversity in governance)需要一些看上去似乎被误解为对某些参加者(行动者)不利或者不公的原则。特朗普政府不同意诸如“发展中国家地位”这样的实际上并不对美国有多少利损、也未必对诸如新加坡等之类的经济体就多么利多的原则,显示了这届美国行政的堂吉诃德式的特性及其如此鲁莽政策的国际后果:那个在冷战后出现的、多元包容的世界经济秩序正在远去。我们知道,特朗普政府要求WTO这样做,WTO注定难以做到。结果,就是美国和其他WTO成员国之间的冲突。在一个秩序(WTO)中的冲突,在未来,很容易演变成代表不同原则(规范)和利益之间的分裂秩序的冲突。

“发展中国家地位”问题将是接下来美国与世界在贸易问题上的一个大问题。

“发展中国家地位”是WTO成员自我认定的地位,不是强加的,放弃这样的地位也是应该是自愿的,而不应是强加的,而是应谈判解决的。

目前,欧盟尚未对这个“发展中国家地位”问题正式表态。可以预期,欧盟在这个问题上的立场不同于美国。至少欧盟不会强迫、要求被美国点名的“发展中国家”不再坚持其地位。

一些原来的“发展中国家”如巴西已经率先不再自我认定为“发展中国家”。巴西这样做,是否是美国施压的结果?我觉得不是美国施压的结果,而是巴西自己的决定。巴西后,有没有其他国家跟进?至少墨西哥尚未这样做。巴西是金砖合作机制的一员,轮值2019年金砖合作(BRICS)主席国,其放弃“发展中国家地位”对印度、中国等金砖成员和“金砖+”国家的影响,尚需观察。实际上,巴西新政府做了一个困难而积极的决定。冷战结束后,在政治和外交上,巴西一直追求大国地位(如申请成为联合国安理会新的常任理事国)。现在的巴西政府,尽管对以往的巴西外交政策多有批评和反思,但是并没有放弃这一大国地位追求;在经济上,巴西希望跻身发达国家地位(世界上哪个国家不梦想成为“发达国家”呢!),这一追求可能有助于其获得一部分国内政治支持。但是,放弃“发展中国家地位”,巴西的一些产业和部门是反对的,因为他们一向受到“发展中国家”的保护。事实上,“发展中国家地位”在一定阶段曾有助于在全球竞争中保护巴西的“民族工业”,但是,越往后,“发展中国家地位”的保护越落后,不利于提高巴西整体的国际竞争力。出于国内改革,尤其是改善国内竞争的公平性,提升巴西国际竞争力,巴西不要“发展中国家地位”是利大于弊。

在特朗普政府“点名”的“发展中国家”名单中,如新加坡,这样的“发展中国家地位”属于历史的惯性(新加坡已故建国总理李光耀在2000年就宣布新加坡从第三世界上升为第一世界),今天已经可有可无。由于WTO改革符合这些国家的根本利益,更由于他们与美国的战略关系十分重要,这些国家放弃“发展中国家地位”并不难。

特朗普政府主要发难的不是上述这些容易改的(新加坡等)或者主动改的(巴西等)WTO成员国,而是中国、印度等屈指可数的已经声明“坚决”不放弃“发展中国家地位”并与特朗普政府就此展开争论的WTO大型经济体。

我们知道,WTO一直是中美“贸易战”的多边战场。2019年7月30日,中美在上海举行新一轮贸易谈判。这轮谈判是否将触及中国的“发展中国家地位”?

特朗普政府的选择是改革WTO,而不是干脆退出WTO。美国也不可能也自我认定为“发展中国家”(尽管包括特朗普在内,许多人都说美国其实也具有“发展中国家”的特征)。但如同中国不会轻易放弃“发展中国家”一样,美国也不可能放弃“发达国家(developed country)。道理很简单,美国的“发达国家”给美国带来了不言而喻的很多好处。美国的世界领导地位(霸权)等显然依靠这一地位。

最后,上面已经说了,“发展中国家地位”这个东西,其实对于许多“发展中国家”是鸡肋,从中获利也几乎是过去时,现在干脆不要这个“发展中国家地位”也并无大碍,反而可能“一别两宽,各生欢喜”。特朗普政府口口声声说他的前任美国政府放任这些“发展中国家”对美国贸易不公,是美国“补贴了”这些“发展中国家”,这是特朗普政府在美国国内算历史帐。在国际上,他的政府与中国等展开的“贸易战”和贸易谈判,实际上也是算历史帐。

结语:“发达”和“发展中”仍然是我们这个世界区分国家的身份或者“地位”的标准,尽管,这样的东西历经70年左右,很是过时,难以反映巨大变化的世界现实。“发展中国家地位”一度是全球贸易治理体系中的一个有效规范。如今,美国首先挑战这一规范。中国明确说要坚持这一规范。“发展中国家”何去何从?(作者为著名国际政治学者、中国海洋大学特聘教授、海洋发展研究院院长)

见习编辑:李茜楠 主编:商灏


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