美国税改虹吸效应渐显，中国唯有以系统改革应对冲击

张茉楠

如果说，关税战、贸易战是特朗普兑现“Make America Great Again”目标的外部极限施压战略，那么，被视为“美国30年来最大规模减税”的特朗普税改法案会不会产生巨大的“虹吸效应”，引导全球产业、资本回流美国，进而重构全球各类经济资源分配格局，恐怕是一个更大的命题。

减税与税改是重塑国家竞争力的全球发展大势。被视为“美国30年来最大规模减税”的特朗普税改法案，不仅会对美国产生全方位影响，也正在引发全球连锁反应。特别是配合特朗普强势推动的贸易保护主义政策所带来的全球格局动荡。根本而言，国家竞争力之战是企业、技术、成本优势的争夺战，加快推进我国现代税收制度建设，统筹提升全球竞争力的系统化改革已异常紧迫。

税改核心是重构全球竞争力

税收作为一个国家基本经济制度，也越来越成为国家间竞争力与经济效率比拼的重要体现，因此也被视为特朗普施政的核心。2017年12月22日，美国总统特朗普签署并发布规模总计1.5万亿美元的《减税和就业法案》，主要亮点在于大幅降低企业所得税税率、相对温和的降低个人所得税税率、大幅降低海外利润回流税税率及一次性征收海外留存利润，实施税收属地制度，其核心则在“降成本、增实力、促回流”。具体而言这些优惠政策主要包括：降低后的21%的企业所得税税率、符合条件的购入资产享受100%的税前扣除、股息的参权豁免规则、来源于境外的无形所得（ForeignDerivedIntangibleIncome，FDII）享受13.125%的优惠税率，以及海外企业利润汇回税现金部分从目前的35%下降到15.5%的税率，非流动资产按8%的税率等等。

从特朗普最初的竞选方案口号——“Make America Great Again”来看，特朗普的竞选纲领分为六个核心部分：减税（征税制度改革）、扩大基础设施投资、废除奥巴马医保法案、废除多德-弗兰克法案、完善移民制度、贸易保护政策。因此，从政策立场上讲，税改是特朗普政府在“美国优先”理念指引下，巩固美国全球领导地位的核心举措。长期以来，高税负和复杂的税制成为影响美国企业竞争力和国内营商环境的重要制约因素。通过大规模减税、属地税收制度与一次性优惠政策，并配合贸易保护、移民限制等政策，以期提升美国在国际竞争中的比较优势，引导全球产业、资本回流美国，短期内达到提高美国经济增速和国内就业的政策目的，中长期则实现美国全方位把控全球产业链和国际分工格局，重塑美国国际竞争力。

中美竞争的根本在于成本优势

国之竞争在于制造业之争，制造业竞争归根结底在于成本之争。近年来，中美成本比较优势的差距正日趋缩小。首先，中国宏观税负整体高于美国。宏观税负有狭义和广义之分，最狭义的宏观税负是指一国税收收入占GDP的比重，最广义的宏观税负是指一国所有政府收入占GDP比重。从狭义角度来看，中国的宏观税负略高于其它新兴经济体。然而，从广义角度来看，中国宏观税负明显偏高。我们将公共财政收入、政府性基金收入、社保基金收入、国有资本经营收入加总，以此来衡量中国的广义税负。广义财政收入口径下2015年中国的“宏观税负”为29.33%，如果考虑国有土地使用权出让收入，则为34.3%，与OECD平均的宏观税负34.27%持平，并高于美国的26.36%。

其次，中国以间接税为主的税收体制企业压力大。中美税制结构区别在于直接税与间接税之分。中国税制结构中的间接税比重过大，大量的税收由企业作为纳税人缴纳，即使是可转嫁的流转税也会让企业产生实际负税的错觉。根据2016年的数据，也就是税改前美国联邦税收结构数据显示，美国直接税比重占税收总收入的80%以上。美国是以直接税为主体的国家，税收主要来自个人；中国是以间接税为主体的国家，税收主要来自企业。

第三，税费名目繁杂，导致中国企业税负感较高。在主要税种上，中国涉及企业税费目录超过10种，其中企业所得税、增值税、营业税3种占比较大。根据2016年的税收数据，企业所得税、增值税、营业税占总税收的比重分别为22.1%、31.2%、8.8%，合计占比达到62.2%。根据OECD数据库最新数据，21%的企业所得税水平不仅低于欧盟国家22.1%的标准税率，而且也低于经合组织（OECD）国家24.8%的平均水平。

就制造业税负成本而言，我国制造业并不具优势：在世界银行《2018 年营商环境报告》公布的营商环境排名中，我国排第78 位，美、德和日本分别为第6、第20 和第34 名。其中，税款缴纳作为重要指标，我国排名更加靠后，排在第130 名，美、德和日本分别为第36、第41和第68 名。从能源价格看，我国的电力、煤炭、天然气、成品油价格均高于美国。此外，近年来中国企业社保总费率水平持续保持高位，社会保险（五险一金）的企业缴费率为43%，高于美国的13.65%。而近期启动的社保征管体制改革，虽然从长远看，有利于社保征管效率提升，可以部分弥补养老金缺口，但短期内将进一步推升中国企业部门的相对生产和人工成本。

美国税改或重构全球价值链

当然，特朗普税改对企业的税收优惠，在很大程度上可以吸引资本回流，但是税收并不是唯一因素。也正因如此，特朗普税改法案中征税制度改革，以及促进资本回流的产业保护政策影响更为深远。根据德勤发布的《2016全球制造业竞争力指数》报告，2016年中国继续被列为最具竞争力的制造业国家，中国优势主要来自于研发支出、低成本与中产阶段扩大形成的强大的国内产品消费需求、强大的原材料供应基地、具竞争力的物质基础设施等方面。

美国税改优惠在未来更加可能是在美、德、日之间造成一个重新布局的局面，而非中美之间。

在此次税改法案中一个非常重要的制度安排是由全球征税向属地原则转变。美国是一个资本输出型国家，其资本输出排名世界第一，但由于其企业所得税的标准税率较高，又采用全球征税原则，因此，导致一方面美国企业由于担心过多纳税而境外投资收益无法汇回美国；另一方面为了避税导致大量离岸公司的产生，企业为了规避税收将公司的架构进行多层级伞形设计，母公司与分（子）公司之间严重脱节，中间层存在大量的壳公司。美国在海外留存资产及利润导致大量的就业机会输出，显然会抑制美国经济的发展。此外，促进境外资本回流的方案，除了对于资本利得的回流课征如10%的低税率以外，更重要的一点是，拟放弃抵免法而采用免税法，对其他国家贸易竞争进一步施压。

美国历史上有几次重要的税收改革，从历次税改效果看，里跟税改时期国际资本流入美国的规模增幅高达七成；小布什执政期间连续两次减税对国际资本流入美国的效果显著。当时国会以5.25%的税率推动海外递延所得与利润回流，总共有约3620亿美元海外资金回流美国，约占海外游资的三分之二。目前美国大公司在海外聚集了高达2.6 万亿美元以上的资金。虽然特朗普税改长期资本回流效果还需进一步观察，但短期看，效果已开始显现。根据美国经济分析局（BEA）最新发布数据，今年一季度美国企业海外利润回流规模高达3056.41亿美元，为此前若干季度单季回流规模的十倍有余，这一过程带来两个结果：一是快速推升了离岸美元成本；二是带动了美国企业在境内的资本开支增长。

国际税收规则面临全新挑战

特朗普执政以来一系列组合拳带有极为鲜明的经济民族主义色彩，其目标直指“Make America Great Again”。可以说，税改让产业资本回流，与主张通过限制进口来保护国内制造业，采取单边贸易制裁行动，摆脱多边国际规则束缚，重谈各类贸易协定法案“一脉相承”。深入分析税改方案中的许多细节规则，发现它已经违背了多边自由贸易体制的基本原则，是对现存国际经贸体系和全球税收治理框架的重大挑战。诸如，税改条款对企业向境外关联方的特定支付征收20%“消费税”；税改法案新设立了“海外低税无形收入税”。由于海外无形收入税的引入，减轻了美国公司出口知识产权密集产品和服务的所得税，美国高科技公司的竞争力加强。但欧盟认为美国引入海外无形税，已构成《补贴与反补贴协议》禁止性补贴。

与此同时，参议院版本的《法案》为从海外获得无形收入的美国公司创造了一种叫作“专利盒”的东西。该条款规定，对美国公司获得的“外国来源的无形收入”适用13.1%的税率。苹果(Apple)、谷歌(Google)或高通等公司在从公共资助的基础研究中获得巨大利益后，把大部分利润藏在海外。此举旨在鼓励美国公司把知识产权保留在美国国内。

特别是当前中美贸易争端升级，在美对我国输美1120项涉及高科技产品加征高额关税让情况变得更趋复杂。从全球高科技制造业产业链分工来看，美国依然是设计与研发中心，而中国、墨西哥、南美洲则负责生产制造。在考虑劳动力成本、劳动资源禀赋差异而形成的全球产业链布局，会因为比较优势而逐渐强化稳固。短期来看，传统制造业税改红利不会马上消化支撑产业链重塑带来的高昂的重置成本。而更加可行的方式是将利润在产业链内部转移，将更多利润留存在美国。由于技术密集型产业链环节重置成本较低，因此在全球产业链分工上，此次减税并叠加贸易战引发全球产业链动荡，更可能吸引技术密集型制造业回流并将重新调整知识产权、研发、生产等的全球化布局及定价模式等。

我国应加快推进系统化改革

特朗普新税改的中长期影响仍具有不确定性，美国大刀阔斧地进行税收改革，势必会对中美经贸以及全球经济产生深远影响。作为大国竞争与博弈的重要一环，我国应加快包括税收体制改革在内的系统化改革提升全球竞争力。

首先，加快推动税制改革，由间接税为主向直接税为主的框架转变。减税与税改相结合，从政策式、碎片化减税转向综合性税制改革，税制由间接税为主向直接税转型。从中长期看，以直接税为主体的税制弹性较强，自动稳定机制可使税负直接随企业利润和居民收入下降而降低。同时，相机抉择机制可使减税政策直接产生减负效果。可以考虑适当扩大抵免层级，由三层扩大至五层，可以使纳税人抵免更加充分，从而有效降低企业境外所得总体税收负担。我国需要调整税制结构，通过继续降低间接税比重，提高直接税比重，逐步构建直接税框架。

其次，“正税清费”，调整税费结构，全面加大降费力度。我国现行企业所得税率为25%，较美国降税后的21%高4个百分点。本届政府以来，减税降费措施累计为企业减轻负担超过2万亿元，但改革调整庞大复杂的税费体系，“正税清费”仍有较大空间。因此，建议加快建立政府定价收费项目清单制度，公开中央和各地收费目录清单，完善使用者付费项目的公共定价机制和相关管理制度，将具有“租”性质的收费纳入一般公共预算管理。以降费倒逼改革，拓展“结构性减负”空间。

第三，推进国际税收监管、政策协调与合作，全面加强税收合规性的全球治理。应推动税基侵蚀和利润转移（Base Erosion and Profit Shifting，BEPS）计划，避免税基侵蚀、跨国公司利润转移以及转让定价。同时，加快推进《多边税收征管互助公约》下的国际税收监管合作与政策协调。按照《经济合作与发展组织（OECD）税收协定范本》和《联合国（UN）协定范本》的规定，国际税收协定主要包括避免双重征税、防止偷漏税、消除税收歧视和解决国际税务争端等内容。因此，我国应积极推进国际税收监管合作，防止出现有害的国际税收竞争，进而共同营造增长友好型国际税收环境。

第四，统领全面提升中国产业全球竞争力的战略安排。未来中美产业竞争势必越来激烈，叠加新兴发展中国家低成本竞争的“两面夹击”态势，中国必须统领战略安排，建立起新的竞争优势，从主要依靠传统优势产品向更多发挥综合优势转变。一方面，应着力增强零部件/资本品等中间品贸易，增强自主研发和创新能力。当前中国已经成为全球最大的中间品进口大国。在最大限度促进零部件进口技术溢出的基础上，应引导国内企业加强零部件产品的自主创新能力，着力提升我国本土企业的零部件生产质量和工艺，走出我国核心零部件过分依赖国外的困境，逐步进入全球高端制造业采购体系。

另一方面，必须牢固确立“高质量发展”的理念和“制造强国”的政策导向。提高附加价值比重，促进产业内分工发展，全面提升中国全球价值链水平。我国已经连续多年成为全球研发增长最快的市场，但必须看到，跟发达国家相比，企业研发投入的强度和利润率还有相当大差距。因此，必须全面加强高端制造产业的创新投入，大幅提升我国制造业R&D投资强度。同时，可以借鉴日本等国成功经验，全面实行加速折旧政策，此举同样相当于向企业减税，推动制造业开展广泛的、持续的技术升级改造投资，促进设备更新、扩大投资需求的多种效应。（作者为中国国际经济交流中心研究员）（主编商灏 编辑严葭淇）

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