​外资准入40年：从正面清单到负面清单

■张智

1979年6月28日，这一天，除了《人民日报》的一篇消息之外，没有什么大事发生。

然而，就是这篇内容为“中国决定与外资合营某些企业，并为此起草了《中华人民共和国中外合资经营企业法（草案）》提请全国人大会议审议”的消息，揭开了中国引进外资的历史帷幕。

彼时，中国引用外资的步伐刚刚迈出，除了广东地区粗放的“三来一补”，还没有外商直接投资的案例。在看到这条新闻后，香港人伍淑清迫不及待地赶到北京，想当第一个吃螃蟹的人。当时的内地，谁都不知道怎么谈股份制，怎么谈合资，哪些领域可以批准放开。

时至今日，中国对外资企业来说，已经是最重要的市场之一。商务部副部长王受文表示，每年我国新设立外资企业超过3万家。

甚至，在全球外国直接投资低迷的背景下，中国利用外资却在不断亮出好成绩。

联合国贸发会议6月发布的《2018世界投资报告》显示，2017年全球外国直接投资（FDI）为1.43万亿美元，同比下降23%。这不仅是该项数据历史上少见的连续两年下滑，也与加快增长的全球GDP及贸易形成鲜明对比。然而，同一时间，中国吸引外国直接投资1360亿美元，创历史新高。今年上半年，实际利用外资4462.9亿元人民币，继续保持增长态势。

“一个重要原因在于，中国越来越开放，这对外资来说，意味着可进入领域越来越多，机会越来越大。”商务部研究院国际市场研究所副所长白明告诉《华夏时报》记者。

由正转负

1980年4月10日，伍淑清协助父亲伍沾德成立了首家中外合资企业——北京航空食品有限公司被批准成立，取得了国家外资委发放的中外合资企业第“001号”文件。

首家合资企业落地背后，是我国以经济建设为中心的开放决心。

1978年，东莞办起了全国第一家“三来一补”企业太平手袋厂。“三来一补”企业主要的结构是：由外商提供包括厂房在内的设备、原材料、来样，并负责全部产品的外销，由中国企业提供土地、厂房、劳力。中外双方对各自不作价以提供条件组成一个新的“三来一补”企业；中外双方不以“三来一补”企业名义核算，各自记账，以工缴费结算，对“三来一补”企业各负连带责任。这样的经济贸易合作模式，在改革开放之初在很大程度上解决了我国大量劳动力就业的问题，从吸引外资、技术引进及生产制造工艺学习上起到了决定性的作用。

不过，这并不是我国想要的外商投资。

如何利用外国资金、技术以及合资办企业，成了新目标。为了吸引外资顺利成行，1979年7月1日，第一部《中外合资经营企业法》出台。这部法律以开创性、奠基性为我国打开国门、引进外资提供了可靠的法制保障，标志着中国对外开放迈出了实质性步伐。

1995年，《外商投资产业指导目录》开始实施。这份被称为“正面清单”的目录，规定了外商投资四大类，包括鼓励类、允许类、限制类和禁止类，成了对外商投资指导的主要文件。

这份目录自发布以来，先后经过7次修改。

“随着形势的变化、中国很多产业竞争力的提升，以及中国国内市场情况的变化，每过两三年这个目录就要进行相应的调整。中国处在新一轮改革开放时期，正在构建开放型经济体系，这个过程当中，该目录的修订和调整体现出中国在利用外资方面进一步与时俱进。”商务部研究院区域研究中心主任张建平表示。

正面清单的作用毋庸置疑，直到2013年，伴随着中国（上海）自由贸易试验区同步落地的，“负面清单”字样的首次出现。

此时，还有一些人尚未意识到，自贸区方案中“负面清单”几个字的分量。改革开放30多年来，中国外资管理体系和思路随着这几个字的落地，正发生全面的重大变革。

“负面清单”经常与准入前国民待遇相提并论，代表着一种外资管理模式。“负面清单”模式的潜在内涵就在于只告诉市场主体不能做什么，至于能做什么，该做什么，由市场主体根据市场变化做出判断。

2013年以前，没有通过负面清单进入中国的外资，所有程序需要经过14个政府部门审批，可能还要经过发改委、外管局的额外审批。一个外资企业从申请到落地，平均需要8个月时间。而有了负面清单后，2014年，在上海自贸区内，外资企业进入自贸区，从申请到拿到营业执照，平均时间为7个工作日；到了2015年，按照新的负面清单，外商从申请到拿到执照的最快纪录是1个工作日。

从正面清单到负面清单，在白明看来，不是简单地“由正转负”，把原来的鼓励类、允许类去掉，把禁止类和限制类合并起来，而是要对各行业各门类进行重新分析评估，尽量缩短清单条目，放宽市场准入门槛。

国务院总理李克强也明确指出：“负面清单”管理模式，“对市场主体，是‘法无禁止即可为’；而对政府，则是‘法无授权不可为’。”

越来越短

自贸区的“负面清单”带来显著的效果。

2014年，中国（上海）自由贸易试验区共新增外商投资项目2015个，比2013年猛增4.5倍，其中九成项目是按照负面清单通过备案设立的。合同外资达92.35亿美元，占当年上海吸引合同外资总量的近三成。在当时全国经济低迷的背景下，上海吸引外资再创历史新高，全年累计吸引合同外资316.08亿美元。

此后，自贸区负面清单越来越短。2013年上海自贸区实施的第一张负面清单共有190项，2014年版减少到了139项，2015年版又减少到了122项，2017年版则进一步减少到了95项，2018年，自贸区负面清单上，仅剩45项。

据了解，2017年版的自贸区负面清单，共减少了10个条目、27项措施，进一步扩大了外商准入范围和条件。

到了2018年，自贸区负面清单在农业、采矿、文化和增值电信领域，试点更大力度开放。

但不管开放力度多大，仅在自贸区内。不过这一现象正在被突破。

2016年9月，《中华人民共和国外资企业法》修订，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业和台胞投资企业的设立和变更，由审批改为备案管理。

同一年，《外商投资产业指导目录》第6次修订，开放的范围和幅度进一步扩大。制造业领域、轨道交通等领域进入鼓励目录；在采矿这方面，非常规油气、贵金属和锂矿方面，从限制外资转为允许外资进入；在服务业方面，资信调查和评级服务等过去不允许外资做，只是在自贸试验区当中试用的领域，也向全国开放。

同时，目录结构设置发生了很大变化，过去鼓励类项目当中有股比要求的一些条目，以及限制类和禁止类这三类，统一整合成了外商投资的准入特别管理措施，外商投资准入的负面清单初见雏形，“负面清单”正式从自贸区扩展到外资准入领域。

2017年，《外商投资产业指导目录》正式提出外商投资准入负面清单，负面清单之外的领域，原则上不得实行对外资准入的限制性措施。同时，按照外商投资准入负面清单模式特点，不再列示内外资一致的限制性措施。

2018年，外商投资准入负面清单从以往的《外商投资产业指导目录》中独立出来，单独发布，并参照国际标准，以统一、透明的方式列明了股权要求、高管要求等特别管理措施，成为《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》。

在国家主席习近平表示出前所未有的开放决心之后，负面清单也进一步缩短。

2018年全国版负面清单长度由63条减至48条，在一、二、三产业全面放宽市场准入，涉及金融、交通运输、商贸流通、专业服务、制造、基础设施、能源、资源、农业等各领域，共推出22项重大开放措施。

在金融领域，取消银行业外资股比限制，将证券公司、基金管理公司、期货公司、寿险公司的外资股比放宽至51%，2021年取消金融领域所有外资股比限制。基础设施领域，取消铁路干线路网、电网外资限制。交通运输领域，取消铁路旅客运输公司、国际海上运输、国际船舶代理外资限制。商贸流通领域，取消加油站、粮食收购批发外资限制。

汽车行业取消专用车、新能源汽车外资股比限制，2020年取消商用车外资股比限制，2022年取消乘用车外资股比限制以及合资企业不超过两家的限制。船舶行业取消外资限制，包括设计、制造、修理各环节。飞机行业取消外资限制，包括干线飞机、支线飞机、通用飞机、直升机、无人机、浮空器等各类型。

“修订负面清单，总的原则是以更大力度推进对外开放，不仅是清单长度要缩短，更重要的是推动重点领域开放，推出有标志意义的举措。”国家发展改革委有关负责人说。

保持吸引力

清单更小，开放更大。

今年5月，银保监会正式批准工银安盛人寿发起筹建工银安盛资产管理有限公司，这是我国近期提出扩大金融业开放以来获批的国内首家合资保险资管公司。中国人民银行收到英资跨境收款企业“世界第一公司”（World First）进入第三方支付市场的申请，意味着我国第三方支付领域也向外资开放。

“对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，是中国适应经济全球化新形势和国际投资规则变化的制度变革。”国务院新闻办公室在《中国与世界贸易组织》白皮书中这样评价。

愈加广阔开放的市场、不断优化的营商环境让中国成为富有吸引力的投资热土。

今年1至5月，发达经济体对华投资增长显著。新加坡、韩国、日本、美国、英国等对华实际投入金额同比分别增长33.9%、66.9%、5.1%、16.3%和56.9%。中国美国商会《2018中国商务环境调查报告》显示，约60%受访企业将中国列为全球三大投资目的地之一，74%的会员企业计划于2018年扩大在华投资，比例为近年来最高。

“未来除非一些涉及国家安全的领域，在一般竞争性领域，应该对各类市场主体，包括内资和外资，采用同一标准进行开放。”白明表示。

在全球贸易和投资领域的保护主义有所抬头的背景下，中国的开放力度显得更加重磅。通过新的开放措施，将进一步深化我国同其他国家和地区间的投资合作，开展更广泛的资本、技术、管理、人才交流，在更大范围实现互利共赢。

在联合国贸发会议投资和企业司司长詹晓宁看来，近来中国宣布一系列投资便利化以及招商引资的措施，在此推动下未来流入中国的外国直接投资有望继续保持在高位水平。

“虽然面临激烈的国际引资竞争，但中国有持续增强的高水平产业配套能力、高素质的人力资源、持续优化的营商环境、巨大的市场潜力，我们有底气实现利用外资的高质量发展，让中国始终成为外商投资的热土。”商务部新闻发言人高峰说。

责任编辑：李明徽；主编：陈岩鹏

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