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理想的个税是什么样?

作者:冯俏彬

来源:华夏时报

发布时间:2018-06-20 18:33:40

摘要:要真正看懂这次个税修改的含金量,以及哪些做到了,哪些是下一步需要努力的方向,首先应当建立一个“什么是理想的个人所得税?”的基本认识。

冯俏彬

6月18号,媒体公布了财政部部长刘昆向全国人大常委会所作的《个税法修正案草案说明》,引发全社会广泛关注,各方面评论如潮。以我的学习体会而言,感觉这次修法的动作很大、内容很多,而现在的评论多集中在某一两个具体问题上,很难形成一个系统的、综合性强的评价。因此,要真正看懂这次个税修改的含金量,以及哪些做到了,哪些是下一步需要努力的方向,首先应当建立一个“什么是理想的个人所得税?”的基本认识。对此,可重点把握以下两个方面。

个税的覆盖面VS“纵向公平”

第一,理想的个税要尽可能将最大多数的人纳入其中。从税收演进上看,呈现出这样一个规律,即越是现代化、越是发达的国家,个税在其国家财政收入所占的比重越大。之所以如此,一方面是为了刺激经济增长,企业作为创造财富的主体,不应过多受到税收打扰,但在财富创造出来之后的收入、分配、消费等环节,税收则必须分布上去,以此收到提高效率与促进公平的双管齐下之功。换言之,现代社会是个人而不是企业,才是税收的主要承担者。

另一方面,所谓现代化国家的要义,主要在于民众与政府之间存在某种实质性的联接、进而产生出强烈的命运共同体之感(即所谓“国家认同”)。一方面民众关心、参与并监督政府,另一方面形成真正为民众负责的所谓责任政府。这种实质性联接当然是多方面的,但经由税收产生的经济联接无疑是其中最本质、最重要的方面之一。个税正是一个有此功用的税种。因此,个税改革不仅对于个人意义重大,对于中国真正进入现代化,实现国家治理的现代化,更是具有十分重要的作用。

第二,理想的个税应当是收入多者多交,收入少者少交,无收入者不交。这就是税收理论上的“纵向公平”概念。怎样做到这一点?核心之核心在于核算净所得额。所谓净所得,是指收入减去成本之后的余额,与企业利润的概念基本相同。形象的讲,就是对个人(或家庭)在一定时期内(通常是1年)的全部收入进行合并计算,同时也合并计算全部支出,收支相抵之后的余额即为净所得(应纳税所得税);再乘以相应的税率,即可计算出个人或家庭应当计算出的应纳所得税额。这种方法是基于各家各户的实际收入情况纳税,可谓是一种最理想、最公平的个税。但在实践中,由于对于个人的净所得进行核算十分繁琐具体,对政府的信息管理能力要求极高,因此极少有国家能完全达到这一境界,但这并不妨碍我们要陆续创造条件朝着这个方面努力。过去对于个税的种种非议,比如“个税沦为工薪税”、“提高起征点”等等,究其根源,大多与我国过去的个税基本上没朝这方面努力有关。

此次个税改革体现了共识

以此两个维度,可对此次个税改革做以下点评:

一是开启了我国个税的模式变革之路,迈开了从分类所得税向综合所得税制的第一步。本次修改将工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费等4项合并在一起,第一次提出了“综合所得”的概念。对照上述理想个税的第二个特征,可以看出,这实际上是在收入侧开启了综合计算的第一步,即将现在政府已具有管理能力的几项收入先行纳入到统一计算之中。尽管只有4项而远非全部,但却标志着我国个税从分类税制向综合税制而迈出了第一步。这一点意义非常重大,不仅对于个税本身,其连带而来的征管方式的变化、政府部门间信息的共享,都为一个全新的国家治理模式的诞生打开了一道希望之门。当然,由此也可以预测今后完善个税的方向之一,就是按照“成熟一个,推进一个”,慢慢将其它各类收入逐渐纳入到综合所得之中。

二是引入了“基本支出+专项扣除”的新方式。这一点是作用于支出侧。同样,对照上述理想个税的第二个特征,最理想的情况是将个人或家庭所有合理的生活开支都从其收入中减除,正如扣除企业的成本一样。这就可以一举解决各方面对于“个税不公平”的种种抱怨。但同样由于管理能力所限,我们的政府还没有办法对一家一户的支出进行准确的记载与核算。怎么办呢?长期以来采用的一个折衷方法就是,政府根据当时的人民生活水平,估测一个数字来作为所有人的基本生活支出费用,一如以前的800、2000、3500等。这种基于人均、大概的估测当然不可能符合每个人、每个家庭的实际情况,但在对全社会进行“数目字管理”严重缺失的情况下,也只能姑且而为之。所能做者,就是根据各个时期物价变动、消费水平等情况的变化,或提高一些基本生活费用标准,或将那些既涉及到大多数人、但实际情况又各不相同的共同支出项目纳入,设计为专项扣除。这就是此次个税修改中一方面将基本生活费用减除标准由3500元提高到5000元,另一方面又将教育支出、五险一金支出、大病医疗支出、房贷利息、房租、养老保险方面的支出,设计为专项扣除的原因。这对于客观合理地扣除个人或家庭费用支出,合理平衡税收负担是显著的改进。但也要看到,这个变化还只是旧方法的改进,而不是新模式的引入,对于纳税人很有意义,对于个税的税制变革则作用有限。

三是税率有降有平,一方面为中低收入人群减税,另一方面加强对高收入人群的税收征管。此次个税修改出台的背景是在减税降费、扩大消费的大背景之下,因此总体而言,减税尤其是为中低收入群体减税的意蕴是比较明显的。用刘昆部长的话讲,就是“取得工资、薪金等综合所得的纳税人,总体上税负都有不同程度下降,特别是中等以下收入群体税负下降明显”。这主要体现在以下几个方面,一是对综合所得部分,将原来按月计算应纳税所得额调整为按年计算。二是扩大了3%、10%、20%三档低税率的级距,其中3%税率的级距扩大一倍,10%税率的级距大幅扩大,由此两点,中低收入人群的税负将显著下降。昨天已有专家计算出,即使在没有进行专项扣除的情况下,月薪1万元的人,在税改之前要纳税345元,税改后则降至90元,降幅达到74%;而月薪2万元的,之前应纳税2120元,税改之后则为890元,减税金额达到1230元。三是加强了对高收入人群的税收征管。这主要体现在两个方面,一是缩小了25%税率的级距,而且30%、35%、45%这三档较高税率的级距保持不变,二是增加了反避税条款,针对个人的种种避税行为,如广为人知的在境外避税地避税、通过各类不合理商业安排避税等,赋予税务机关按合理方法进行纳税调整的权力。

对这一点的评价需要结合上述关于理想个税的第一个特征,即要将大多数人纳入到个税的征收范围之中。现在的修改方法是在低端抬高个税的门槛,相当部分的普通民众将从个税中排除出去。有数据表明,当基本生活费用扣除标准从2000元提高到3500元之后,全国的个税纳税人就不到3000万了。现在再进一步提高到5000元,估计纳税人数还将进一步缩减。这个看似对于个体有益的调整,对于整个税制建设、国家治理其实无益。

另外,在高收入一极,由于边际税率仍然高达45%,且30%以上的应纳税所得额的级距没有进行调整,因此高收入人群仍然会有强烈的避税冲动。特别是考虑到高收入人群通常都有自己直接或间接控制的企业,而企业所得税率最高仅为25%时,就更是如此。这一内在机制设计方面的缺陷,仅仅通过引入反避税条例、赋予税务机关更大自由裁量权是难于解决的。直言之,以发展的眼光看,这种将较低收入、高收入者事实上都放在了个税之外的调整,并不完全符合国家治理现代化的发展需要。

总体而言,此次个税改革基本上体现了过去几年间有关个税改革形成的主要共识,虽然还有一些历史局限性,但瑕不掩瑜,整体而言体现了进入新时代后财税改革节奏显著加快的特点,将对中国经济社会、国家治理产生深远的影响。值得给一个大大的赞。(作者为国家行政学院经济学部教授、博士生导师)(主编商灏  编辑严葭淇)


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