社保不宜费改税吗？

冯俏彬

值此国际经济竞争加剧、中国经济处于转型升级的关键时期，优化营商环境已成为新时代提升我国竞争力的重要方面。研究发现，社保费改税应当成为深化供给侧结构性改革中“降成本”、优化我国营商环境的新抓手。但是，由于种种原因，一些社保学者对此还存在异议。因此，要重新将社保费改税提上议事日程，就必须直面长期以来有关方面予以认可的、所谓社保费优于社保税的两大主要理由，并将其放在新的历史条件下重新予以审视，以此校正偏差，重新调整。

社保费比社保税更有利于我国社保制度的建立与完善吗？

就发展阶段而言，一国的社会保障制度可以分成建立、发展、完善等几个不同的阶段，在各个不同的发展时期，社保的重点任务各有不同。在过去二十年，我国社保制度总体而言处于初创、探索时期，其主要任务是扩大社保的覆盖面。2006年党的十六届六中全会进一步提出“到2020年建立覆盖城乡的社保体系”，扩大社保覆盖面上升为国家的重大战略决策，这自然也成为其时社保工作的中心任务，并进一步成为支持社保费、暂缓社保税的主要支持理由。

其间的逻辑如下:由社保部门负责征收社保费,就能在收费与扩大覆盖面之间建立激励机制，即所谓“征缴行为与支付行为越紧密效率就越高”、“社保主管部门与资金征缴源头离得越近,制度运行与资金运用联系得越紧密,就越有利于制度的整体安排”。相反如果改成社保税后将财政、税务部门扯进来，则“牵涉的部门越多,就越容易互相推诿,效率就越低下,职责界限就越容易绕‘钱’转,就事论事,就钱论钱,制度建设容易放松,最终有可能形成‘三个和尚没水喝’的结果”。

坦率地讲，这种将收取社保费视为一种权力、一种动机的考虑，本身就有着极大的理论和实践局限性。但考虑到当时我国财政管理尚不成熟，各部门竞相争取收费权的时代背景，也不能说其完全没有道理。从后来的情况上看，不论是不是社保费的功劳，反正我国社保的覆盖面的确是迅速扩大了。据2017年党的十九大会议期间人社部发布的消息称，目前我国已建立了世界上最大的社会保障安全网，养老保险覆盖了超过9亿人，医疗保险覆盖超过13亿人，可以说实现了全民医保。

历史的车轮滚滚向前。近年来，随着我国经济社会形势的发展变化，扩大社保覆盖面这一社保制度的中心工作已悄然转化。一般认为，当前和未来一个时期我国社会保障工作的主要任务是目前高度“碎片化”的社保体制如何走向全国统一、如何增强缴费激励、如何保证我国社保制度的长期可持续性等方面，以保证在2030年如期实现基本公共服务均等化等。正是在这一新的时代背景下，社保费正因其强化了收费与部门、与地方政府之间的利益关联度，反而成为社保走向全国统筹的“绊脚石”，急需改革。

社保费是各地养老金支付能力不平衡的制度性成因之一。近年来，随着我国进入工业化后期，一些传统上以资源、能源、重工业为主的地区经济下行，人口快速流出，养老金支付压力急剧增加。但在广东、浙江等东南沿海地区，一方面由于经济高涨，企业盈利与工资水平不断上升，另一方面由于青壮人口比重大，因此养老保险大量结余。根据《中国社会保险发展年度报告2015》，近年来养老金当期收不抵支的省份数量在增加，从2014年的3个省份，增加到2015年的6个（黑龙江、辽宁、吉林、河北、陕西和青海），另外，一些省份企业养老金备付月份较短，如黑龙江企业养老金可支付月数只有1个月，吉林是7个多月。这与社保费与按人群、区域、城乡、区域等划分的“碎片化”社保体制之间的相互强化有密切关联。

社保费加剧了社保在各地之间的转移接续不畅。2008年国际金融危机爆发后，东南沿海地区出现了大规模的农民工回流潮，引出社保转移接续的难题，甚至进一步引出了中西部（农民工流出地）与东部地区（农民工流入地）在农民工养老责任问题上的争执。近年来频繁现诸于新闻报道的各类异地就医结算难问题，其实质均是社保的转移接续困难问题，背后都有社保费所带来的局部利益动机在起作用。

社保费在一定程度影响了社保制度保障功能的充分发挥。由于社保部门既负责社保费的收取，也负责社保费的支出，其中的利益关联很容易发生收取时不遗余力、但支付时蹑手蹑脚的情况。特别是失业保险、生育保险、工伤保险这几个小险种，本应现收现付，但多年来却一直收多用少，形成巨额结余，没能很好地发挥其应有的保障作用。

总之，如果说在我国社保制度处于建立之初、因而需要以费的方式赋予社保部门权力与责任这一观点成立的话，现在的情形则是我国社保制度已建立了近20年，扩大覆盖面这一任务已基本完成，当前社保制度面临的最迫切需要解决的问题是如何走向全国统一，社保费对此新任务的阻碍作用远大于支持作用，到了应当退出历史舞台的时候。

社保费比社保税更能控制好财政社保性支出吗？

社保费优于社保税的另一个理由是，社保费比较强调企业和个人在其中的责任，能避免国家财政面临过大的资金压力。这一点听上去是很能打动人，毕竟国家财力有限，需要办的事情又很多，而社保支出之巨，从某种意义上讲确实令人望而生畏，特别是考虑到计划经济时期国家和个人都没有进行过相应的积累时，就更是如此。一旦改成社保税，税收所特有的公共性质将一下子置政府于前台，财政的支付责任会被放大，如果出现支付不继的情况，政府就将面临巨大风险。

但社保作为一种公共产品——而不是家庭、社区或者行业保障——一旦来到世间，无论主观上是否愿意，政府在其中的责任是无可回避的，这其中也包括财政责任。实践上看，自1998年我国建立社保制度以来，财政性社保支出就一年比一年增加，除了本应由公共财政承担的社会保障和社会福利方面的支出之外，其中也有相当大的部分是用于社会保险补贴支出。2007年，财政对社会保险的补助支出 仅为1275亿元，到2016年这一数字上升到7633.54亿元，十年间上升了几乎6倍。

因此，这种认为以收费方式就能减少甚至回避财政支出的责任的想法，不仅理论不正确，而且实践中也事与愿违。相反，由于实行的是各部门、各地方各据一块的社保费体制，我国庞大的社保资金虽然总量可观，但却被分散在若干个大大小小的池子中，相互之间既不能调剂使用而降低了保障能力，而且由于管理主体过多、制度缝隙过大而不得不在使用、投资等方面施加更加严格的管理规则，进而导致长期以来社保资金只能存在银行收益极低，这种资金价值的自然耗散从另一方面加大了国家财政的压力。

除了以上两大理由，社保费之所以迟迟不能向社保税转化还有另外一些顾虑，比如，担心改成税之后，社保收入被并入财政大帐而不能专款专用、个人帐户名存实亡，等等。对于这些不了解复式预算、不熟悉财政管理的外行式担心，多年前财政专家就对此进行了解释，此处不再赘述。

总之，如果说在前十年、二十年我国社保制度处于初创、试验期时，实行社保费利大于弊而不得不接受的情况下，时到今日，我国经济社会的发展急切需要社保制度由分散走向统一。社保费改税理应成为走向统一的第一步。

（作者为国家行政学院经济学部教授、博士生导师，中国行政体制改革研究会副秘书长）

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