政府工作报告解读—— 全国政协委员张占斌：中国经济需要更多制度变迁的红利

3月5日，第十三届全国人民代表大会第一次会议在北京人民大会堂召开，国务院总理李克强作政府工作报告。

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 商灏 两会报道

首次出席两会的新任全国政协委员、国家行政学院经济学部主任张占斌教授，3月5日在接受《华夏时报》记者专访时表示，从参加政协开幕式到听总理报告，深感能有这样一个平台参政议政，为国家做点事情，需要把自己的能力水平尽可能提高，更好地尽到政协委员的职责，发挥好参政议政的作用。

张占斌说，“我来自国家行政学院，国家行政学院是培训中高级领导干部、公务员和中央企业高管的机构，能够从中了解到中国改革发展前沿的一些新问题和热点、难点问题，将这些问题加以收集、汇总，对于我进一步提高参政议政能力，尽到一个政协委员的职责，有一定支撑作用”。

十多项改革举措呈现四大亮点

谈到如何解读李克强总理的政府工作报告提到的许多项改革举措，张占斌表示，总理报告是落实党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义经济思想的行动方案，亮点非常多：

第一大亮点，特别注重推动中国经济高质量发展。

中国经济由高速增长向高质量发展转变，这是十九大提出的战略判断和部署，政府工作报告里，把它一一加以落实。这方面表现得很鲜明。比如特别强调深入推进供给侧结构性改革，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，强调继续抓好“三去一降一补”，大力减政减税减费，不断优化营商环境，进一步激发市场主体活力；比如加快新动能转变和培育，加强制造强国建设，全面的质量提升，推进与先进国家对标达标的活动，通过弘扬工匠精神，打一场“中国制造”的品质革命。这都是特别强调“建设创新型国家”的很有冲击力的举措。

第二大亮点，特别强调要加大改革开放的力度。

政府工作报告站在新时代的历史起点上，提出要思想再解放，改革再深化，开放再扩大。特别强调要发挥人民的首创精神，鼓励各个地方敢闯敢试敢碰硬。这具体涉及很多方面，比如“放管服”改革，有“各类政策能减尽减，能合尽合”；比如工程建设项目审批时间再压减一半，推广“互联网+”，要力争做到只进一扇门，最多跑一次；也提到了综合执法机构改革，解决多头执法问题；还提到要优化营商环境，要破障碍、去烦苛、筑坦途，为企业减税减费，力度都很大，包括五险一金缴费比例也可以适当降低；降低电网环节收费，一般工商业电的价格降低10%，过路过桥收费也要降低。而且总理说对不合理的收费坚决取消，过高的收费坚决降下来，体现了改革的决心。

另外还谈到了推进财税体制改革、金融体制改革、深化农村改革，以及对外开放等一些具体的举措。能看出改革开放的决心和力度比较大，能看出新一届政府在开局的时候，把工作做好的决心也比较大。

第三大亮点，特别注重要打赢“三大攻坚战”。

“三大攻坚战”即：风险防范、精准扶贫和污染防治。而且讲到了我们经济的面好，政府调控工具很多，有能力守住不发生系统性风险的底线。应该说决心、信心都很强。讲到要对“三大攻坚战”排出时间表，排出路线图，排出优先序，所以决心很大。

第四大亮点，特别体现以人民为中心的发展观，要不断地保障和改善民生。

比如提高个税起征点；移动网络流量收费要降30%；增加了调查失业率。这些都是想更好地解决民生问题，让老百姓能分享整个国家进步的成果。

总理在讲到提高城镇化质量时，还特别强调了新型城镇化的核心在于加强精细化服务、人性化管理，让居民生活得放心、舒心。应当说这都是非常好的、非常接地气的举措。

四项重要税改惠及企业和地方

《华夏时报》：总理在报告里提到四方面税制改革：1.大力简政减税减费，不断优化营商环境；2.改革完善增值税，按照三档并两档方向调整税率水平；3.推进中央地方财政事权和支出责任划分改革，抓紧制定收入划分改革方案，完善转移支付制度；4.健全地方税制体系，稳妥推进房地产税立法，改善个人所得税。 ——请您解读一下这些重要方面的改革面临哪些难题？特别需要具体地解决哪些问题才能实现改革目标？

张占斌：先说大的背景。减税减费是经济进入新常态之后面临的一些问题。这几年，实体经济发展亮点还是很大的，但也存在很多问题。2016年中央提出要振兴实体经济，用“振兴”这两个字表明实体经济已经很困难了。东北老工业基地才用“振兴”，所以振兴实体经济的话，就得鼓励市场主体愿意投资、会投资；另外民间投资要有一个比较旺盛的气氛，但是这两年，民间资本投资是有波动的。从某种意义上讲，增长的劲头不是很大。总理这次在报告中讲：一些企业，特别是中小企业经营困难，民间投资增势疲弱。民间投资遇到了许多问题，前两年还有一段下降很明显的时期。

党中央国务院很关注这件事，国家行政学院曾经按照国务院的部署，对民间资本投资，去年前年连续搞了两年第三方评估，前前后后可能去了15个省。就是国内一半省份都去过了，到省里、市里、县里，跟民企、政府管理部门、金融部门、工商联、企业家座谈，去看项目，想了解到底是什么问题，中央出台了这么多政策鼓励民间投融资，到底能不能落实下来？哪些能落实下来？哪些落实不下来？觉得哪些地方有问题还需要再完善？怎么完善？我们据此形成了向国务院常务会议的报告。

这个报告是向国务院常务会议做的汇报，都是总理主持，副总理、部长们都在，国家行政学院领导做的汇报。实际上是领导关注的问题，也是国家经济发展中遇到的大问题。从各方面的反映情况来看，中小企业是比较困难的，实体经济举步维艰。中小企业困难是多方面的，这与很多企业面临税负也有关系。但是现在哪些方面能够有利于给中小企业减负，就采取哪些措施来解决这个问题，一件件做，等到这些事情做多了以后，可能集成效应就显现出来了。

这几年政府一直在想办法给企业减轻税负，刚才讲的改革完善增值税，三档并两档调整，重点是降低制造业、交通运输业的行业税率。实际上也是想给制造业减轻负担，想把“制造大国”变成“制造强国”。要实现“中国制造”的品质革命，就要想各种办法支持制造业往上走。需要支撑的条件很多，这可能只是其中一个方面的问题。

当然也不光制造业、交通运输业。因为改革增值税以后，还搞了一些扩大减半增收所得税，把一些小微企业也纳入进来了。还包括企业新购入仪器设备税前扣除上限，实施企业境外所得综合抵免政策，扩大物流企业仓储用地税收优惠范围，等等。这些实际上就是减税，往下降税。

除了税以外就是费。过去由于不同时期、不同阶段出于方方面面的原因，政府有关部门收了各种各样的费，在当时可能都有其道理，有的一搞就搞好多年，很多已经不是这个事了，可能还留着。前几年，我们搞简政放权时候发现过这个问题。所以总理多次讲要大规模清理收费，看看哪些是不该收的，要给取消了。有的可能需要收，但适当降一点，别收那么多了，等等。

减税减费还有一个大的背景，现在美国包括欧洲有些国家也都在减税，虽然跟我们各种税收项目不完全一样，但是大概套路也是想提升竞争力，给市场增强活力。现在经济已经全球化了，我们也不能置身于全球化之外，美国降税，包括欧洲有些国家降税的溢出效应，或多或少都对我们有影响，我们还得认真对待。当然，也不能惊慌无措，或他们干什么我们就干什么，不是这个意思。但是我们要认真对待，打牌方式出现了新变化，牌的套路可能有新变化，我们的出牌也要有新的打法才行。

至少从这两个大的方面来讲，可能是促使政府下决心进一步减税减费的原因。

从财政学、税收学角度来讲，从历史和别国经验来看，如果税负稍微低一点，放水养鱼，没准鱼还大，藏富于民，没准国家富得还快，可能比多收税，甚至有点过高的收税，效果还好，甚至能形成更好的良性循环。老百姓有了钱，就有更大的热情去消费，甚至去投资，没准就创造了新的就业机会和投资机会，反而税源面宽了，税源可能比过去好，财税研究中也有这么一种看法。

但是不同历史时期情况不完全一样，没有一个国家或一个时期是相同的，几十年前是这样，现在是不是这样，也不好说，但至少过去存在过这种现象。这些考量是政府感觉到降税降费特别重要，特别迫切，体现出政府特别想让市场主体有积极性，让市场主体能够创新，这种意向是特别强烈的。

《华夏时报》：中央地方财政事权和支出责任划分改革，也就是完善转移支付，增加地方收入，这包括地产税、个人所得税两方面。

张占斌：财税体制改革从改革开放以后不断在推进，也不断在完善，有一个探索的过程。

现在为什么还要继续改？因为在中央地方磨合过程中，有一些财权事权不匹配。有些活应该中央出钱，结果让地方出。地方有的还不敢跟中央反复要钱、反复讨价还价，因为那可能被认为不讲政治、不懂事，但长此以往下来，地方是背不起的。另外有些财权和事权的划分不是很清楚，本来有的是中央和地方共同负担的，也是地方负担了；当然有一些应该地方负担的，中央负担了，这种情况也有，所以就有点乱。时间长了以后，地方实际上也有怨言，也在想怎么能划分中央和地方的财权事权，谁归谁，哪些东西算中央转移支付，哪些东西是中央负责，哪些东西是地方负责，哪些东西是联合负责；哪些是中央占大头，哪些是中央占小头，这个都需要认真划分。

上世纪90年代，我们逐步确立了中央和省级政府的分税制。在此基础上，将来再慢慢地理顺省以下的分税制。但严格讲，省以下分税制并没有完全建立起来，只是中央和省之间，省以下市、县之间这方面还有很多事儿需要进一步完善。现在根据中央很多新的精神，比如生态文明建设等方方面面的要求，中央和地方财税在研究怎么划分的问题。因为过去有那种分税制，所以地方拼命地搞土地财政，依赖于土地财政，日子过得还不错。但现在随着土地财政出现一些新问题，光靠卖地也不行，所以现在需要一个长久的、稳定的税源、税基，这样有利于地方长期稳定。所以中央提出抓紧制定收入划分的改革办法，完善转移支付制度，健全地方税体系。就是哪些税归地方，哪些税归中央，哪些税两方共同享有，哪些中央占大头，地方占小头，哪些是地方占大头，中央占小头。

国家大，要靠政府权力强制性进行资源财税的调配，也只能大体平衡，很难做到特别精准。所以到了一定时期以后，发现这个平衡有点打破了，就要重新来一轮调整，每一轮新的调整都向弱势方面倾斜，等过了10年、20年，发现又有新的不平衡，再重新调整。

从当下来讲，为了让地方政府不过度依赖于土地财政，将来得给地方有税源。现在来看，房产税或房地产税将来估计就得给地方留很多，或者都留给地方，还是留一大部分？比如地卖没了，现在有的地方已经没地了，内部再挖潜或者哪个地方楼扒了，矮楼往高了盖，或者把个别工厂撵走，这个量都很小，已经没有多少空间了。在这种情况下，就没什么像样的土地财政收入了，而且在支出一下子减不下来的情况下，就会变得很困难，得有一个长期机制才行。

中国经济需要更多制度变迁的红利

《华夏时报》：总理报告中提到另一个重要的制度改革，就是科技管理制度的改革，这也是对国家长远未来影响很大的一项改革。尤其绩效评价加快从重过程向重结果转变，赋予创新团队和领军人才更大的人财物的支配权和技术路线决策权，特别引起关注。

张占斌：总书记、总理关于科技人才或领军人才发挥作用，尊重人力资源、人力资本的价值，是有讲话的。讲话非常好，意思是不能用管一般人的办法来管这些人，对他们要给予特殊的政策、特殊的激励，或者给他们更大的激励、更灵活的激励。

但是这些话到落地的时候，还不能都落下来，科技管理体制中的财税制度近两三年来没有什么特别明显的改进。如何真正把好的激励政策落地、配套，把方方面面都打通，形成一套好的激励制度、薪酬制度，这样才能鼓励真正的创新。

话是非常好，赋予创新团队和领军人才更大的人财物的支配权和技术路线决策权，实现的难度却非常大。但是提出来了总比没有提强，而且提出来了以后，就会有一些地方去探索，探索多了以后，就形成江河大海了。我们这代人如果享受不了这个制度变迁的红利，将来更年轻的人可能就享受到了，这样的话对社会也是有利的。

《华夏时报》：这方面的问题关键还在于科研管理方面的观念没转变过来。

张占斌：你说得非常对。昨天总理来跟我们经济学界组别开座谈会，刘尚希委员发言时也提出了这些问题，总理说你举个具体例子吧。刘尚希就讲中国财税科学研究院工资低于北京市平均工资，而且也低于部委，研究人员积极性就不能得到充分发挥，需要创新。尤其是绩效方面，他定不了这些东西。这里面就有好多问题，这就是总理讲的人财物支配和技术路线决策权，虽然是说了，但目前有些单位解决不了这些问题。有些管理人员甚至觉得你们不研究才好，反正你们研究我也挣不了钱，是这种思想。你不来找我报账我更省事，一天到晚找报账，还得给你审票，麻烦。

《华夏时报》：要建立一套新的合乎实际的科技管理制度。

张占斌：对，建立一套合乎实际的考评机制，是正向激励。有些专家说，反正我们搞课题研究也不挣钱，就不搞课题了，或者就少搞，然后就想办法出去讲课，讲课也挣钱，省事，半天讲完了，讲几次课等于搞一个小课题了。如果长期不搞课题，不做深入研究，学术路线就跟不上了，学术前沿就到不了了，有一些行话就不太会说了。一天两天没问题，一年半年也许没问题，但是过了五六年，就被甩得很远了。

《华夏时报》：还有一个影响长远的重要改革。我们看到关于国有资本投资、多层次资本市场改革方面，有深化国有资本投资、运营公司等改革试点，赋予其更多自主权；深化多层次资本市场改革，推动债券、期货市场发展；拓展保险市场的风险保障功能，深化利率汇率市场改革，保持人民币汇率合理均衡水平的基本稳定。这些重要改革，要解决哪些特别突出的问题才能实现改革目标？

张占斌：“加快金融改革”这么多年一直提，但是不同时期可能强调的重点不太一样。这两年中央特别强调防范金融风险，一是要想办法让金融回归本位，更好地支持实体经济，不要自己空转、内部转，要回到市场经济的主战场上来；二是要完善金融服务体系，像普惠金融、中小金融机构、金融机构的体系问题，要不断完善、不断解决这个问题。

另外考虑到资本市场不能完全靠银行，还得靠多层次、多角度融资，所以有债券、期货市场的发展，商业保险等等，都是想让金融市场中各种创新有机搭配、有机组合，形成一个比较完善的体系。就像打排球防守一样，体系建得好，互相之间补位、跳动、移动都是协调有序，这样就可能把球场守得住，攻守能成功。

现在有一个问题，排球运动员个人水平高低不齐，有的越位，或该补位补不上位，不该补时补，该补时不到位，种种问题都很多。另外金融监管人员如果水平低，出手就比较慢，看不准也不好出手，因为不知道别人在干什么，怎么出手，所以这给监管带来难题。这些都要通过下一步金融体制改革、金融市场的完善，人力资源和人力资本的提升，把这些短板补上，健全金融体系，更好地支持实体经济，支撑现代化经济体系。

这些改革现在要跟防范重大风险挂钩的话，要严厉打击非法集资、金融诈骗，加快市场化、法制化债转股，企业兼并重组，金融监管，这是防范风险，但这个防范风险和金融体制改革息息相关。

《华夏时报》：还有一些重要的改革，其中一个非常引人注目的是改革完善生态环境管理制度，加强自然生态空间用途管制，推进生态环境损害赔偿制度，完善生态补偿机制，以更加有效的制度保护生态环境，也就是建设天蓝地绿水清的美丽中国。这次报告里强调了一些具体的改革制度。

张占斌：这个很重要，现在生态文明已经提到了五位一体的高度了，经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设。我们的《党章》、《宪法》都把“五位一体”、“生态文明”、“美丽”加进去了。所以绿色发展，光讲它重要、光号召是不行的，必须有一个好的体制、好的制度、好的机制才行。这种好的体制、好的机制，就是你想搞破坏搞不了，表现好就给你奖励，或者遇到损害能给你补偿。另外也可以有财政的生态转移支付制度，甚至将来上下游间出现污染，都能追责，形成一种经济惩罚制度，慢慢严格起来，有利于把生态文明建设好，天蓝地绿水清，让绿色发展的美丽国家呈现在中国大地上。这几年在加快这方面的改革，国家环保部下了很大工夫在干这个事，中央经济工作会议上，总书记还给环保部点了赞。对真正落实“绿色发展”，报告也特别强调了生态文明体制建设、生态环境制度保护改革等问题，现在已经有了一些好的制度，比如河长制、湖长制、国家公园体制。慢慢来。就像盖房子，四梁八柱都有了，这样这个房子就更坚固。缺一个柱可能房子一下倒不了，缺两根柱子也一下倒不了，但是风险大，再丢几个柱子，这个房子就倒了。现在我们把这些四梁八柱都立起来，而且夯实，这样我们经济的质量就会更加提高。

《华夏时报》：另一方面值得关注的是“乡村振兴”。今年一号文件提到“乡村振兴”，总理报告中提到再减少农村贫困人口1千万以上，发展互联网+农业，多渠道增加农民收入。还有加大精准脱贫力度。还有一个最重要的是，落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。这几方面都是为了乡村振兴，也是影响国家长远发展的重要举措。

张占斌：“乡村振兴”战略是十九大报告第一次提出来的，所以这次政府工作报告按照十九大精神在进一步落实。

我理解“乡村振兴”可能也是到了一定程度后，这个问题变得更加重要了，中央就把它提出来了。比如前两年比较注重推动新型城镇化发展，特别强调工业化、城镇化、信息化和农业现代化的“四化”同步。这些年，随着工业化、城镇化的发展，大量农村人口进城。人口转移的过程，为城市的发展做了贡献，但有些乡村开始破败，人少了，甚至凋敝了，有些乡村留下的都是老人和孩子，也出现了一些问题，比如村霸、恶势力、黑社会等。出现问题，一是影响地方治理，影响稳定；二是影响粮食安全；三是影响全面小康、精准脱贫的下半场。所以搞“乡村振兴”战略，从大的角度，是我们党和国家、政府妥善处理城乡关系，妥善处理工农关系，做出的一项重大战略决策。在我们推动城镇化发展的同时，也希望乡村能够振兴，让两者相得益彰，互相支撑。这样的话，整个国家城乡之间才更加和谐。

过去计划经济时是城乡二元，后来打破二元，叫城乡统筹，这次叫城乡融合。城乡融合比前面的二元和统筹意义大多了，所以还要求我们建立城乡融合的发展体制机制。这些都是为了实施“乡村振兴”战略做出的考虑。在全面小康的关键时刻完成好精准脱贫，需要乡村振兴；提升政权稳定，提升社会治理，提升乡村治理、有序，也需要乡村振兴。

释放新的动能，也需要乡村振兴。乡村振兴涉及到一系列改革，农田农村土地制度改革，包括农村集体产权制度，一些供销社，甚至合作社的改革。这些改革如果搞得好的话，将来对我们乡村、农村、农业充满活力就很有利。这块我觉得是大事，这件事做得好，可以和城镇化相互衔接、相得益彰。

《华夏时报》：总理报告中提到全面复制推广自贸区经验，探索建设自由贸易港。这是一个很令人瞩目的方面。

张占斌：对，这是讲到对外开放时讲到的方面。十九大报告讲要更加开放，在总理报告中，怎么能够通过开放，高水平的开放，来形成这种新的开放格局、体制，这跟高质量发展是连在一起的。

十九大报告也提到，现在我们搞了自贸区，一开始是上海，还有深圳、福建、重庆，搞了4个，现在有11个自贸区。自贸区虽然还在探索中，但确实有些形成了一些好的经验，有好的经验就应该进一步总结，要可复制，有些地方别再探索了，按照人家那个干就行了。另外，十九大报告曾经说，习总书记讲话中也讲到，各地对探索自由港很感兴趣，中央正在考虑之中。在这里，总理就讲到了探索建设自由贸易港，打造改革开放新高地。实际上是想通过自由贸易港的方式，实行更加灵活的进出口政策，关税、海关、贸易等等，更加灵活、更加便捷，等于是和国际上更简便地对标。这样的话我们希望以资源、人财物吸引企业，提高开放水平，将来也都会有实际步骤，而且都会产生好的影响。

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