孔祥智：“一号文件”派发“乡村振兴”新红利

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 商灏 北京报道

从新华社2月4日授权播发的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》整体框架看，这份2018年“一号文件”，是改革开放以来第20个指导“三农”工作的中央一号文件，是立足长远的有关全面振兴中国乡村的顶层设计蓝图。本次一号文件除了按照十九大提出的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，对统筹推进农村建设作了全面部署，特别重点关注继续推进农村产权制度改革、农业供给侧改革、加快小农户和现代农业之间的逻辑关系。综合之前消息灵通人士提供的信息，预计土地制度改革、集体产权制度改革等相关政策措施或将加快推出。

为了准确和深度解读本次一号文件相关要义，本报记者特别专访了中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家发展与战略研究院研究员孔祥智。孔教授是中国农村发展研究和合作社研究领域的权威学者，在去年12月的一次专题报告会上，他在以“引导小农户和现代农业发展有机衔接”为题的演讲中表示，合作社是联结专业农户与龙头企业的纽带。他并认为，不管是专业大户还是小农户，都要和龙头企业对接。有很多龙头企业主动要求农民组建合作社，尤其是专业大户、家庭农场，他们的发展趋势必然是合作社，“要么加入合作社，要么组建合作社，单个农户在市场上的竞争力很低”。他的这一研究结论，与记者从消息灵通人士那里听到的即将出台相关重要改革举措的消息如出一辙。

孔祥智对本报记者表示，今年一号文件放宽的是宅基地财产权的转让。既然是财产权，实际上暗含着可以买卖，但目前制度并没有突破。“我想将来慢慢会取得突破。不要只看到当前制度很严格的不能买卖的规定。因为，既然变成财产权，站在法律的角度上说，自己的财产为什么不能买卖，又没有买卖宅基地。我的看法是，这开了一个口子”。

乡村土地制度改革的新红利

《华夏时报》：今年中央一号文件强调“乡村振兴”，这与10多年前“建设社会主义新农村”的提法，有何不同？当今中国“乡村振兴”特别需要敢于突破哪些不合时宜的体制机制障碍？

孔祥智：有人说“乡村振兴”是“建设社会主义新农村”的升级版，——可以这么认为，但两个阶段所处的环境不一样。2006年前后，中国农业确实非常弱，城乡差距很大，大概是3.2：1，最严重时是3.3：1，现在已经到了2.7：1，城乡关系已经发生了很多变化。中共十六大之后，实施了一系列支农、惠农政策，整个支农体系大体上在2002年到2007年这5年之间完成了。中共十七大之后，到2012年，这段时间也做了大量的事情。十八大以来支农、惠农的力度空前，使更多人享受到公共财政的阳光。

现在提出“乡村振兴”，其现实背景是，城镇化率已到57%以上，2017年底到58%以上，2020年到60%，可见中国城镇化率这些年提高很快，每年提高1.2或1.3个点，这一背景和2006年前后差别很大。在这种状况下，提出“乡村振兴”，一号文件共12个部分加以具体部署。尤其专门有一部分是体制改革的部署。目前要改的东西很多，文件主要涉及土地制度等几个制度性改革，价格改革也在其中。

关于土地承包制度，今年一号文件根据十九大精神强调二轮承包到期后再延30年。这项制度具有重要的现实意义。

关于宅基地“三权分置”，这是过去从没有过的提法，是一种体制创新。我判断提出宅基地“三权分置”，可能是为以后再推出宅基地的进一步改革留下一个口子，否则的话提“三权分置”就没有意义了。

《华夏时报》：主要突破这几项重要的制度障碍？

孔祥智：农产品价格形成机制的改革，在一号文件中实际也位列突破重点。

《华夏时报》：深化农村土地制度的改革如果真正推进下去，会带来什么样的深刻改变？

孔祥智：土地征收制度这些年来并没有大的改变，不管是农民，甚至国土资源部门自己对土地征收制度也不满意，问题很多。所有土地都得由政府机构、由国土管理部门先征来，“五通一平”、“七通一平”，然后再卖出去，产生了很多矛盾。现在农民和国家的矛盾、农民和政府的矛盾主要集中在征地制度上，而且很多人批评农民漫天要价。但这是制度的原因，不能怪农民。

实际上在2008年十七届三中全会已经提出了征地制度改革的方向，那个文件说得非常清楚，也说得非常好。后来所有的文件讲到这个问题时，都没有这个文件表述的清楚：把非农用地分成两大部分：一个是公益性的，一个是经营性的。公益性的要由国土资源部门出台公益性目录，规定哪些非农用地是公益性的，只有公益性的非农用地才能启动征地程序，经营性的非农用地不能启动征地程序。

经营性的非农用地是不用启动征地程序的，因为征地程序是强制性的，是国家行为。比如国家就要用这块地，作为中国公民，没有任何理由不让国家用。对于经营性的非农用地，农民可以把这个土地直接拿到土地一级市场拍卖，没有国家环节、没有政府机构环节。所谓经营性就是农民直接拍卖，农民从中获得的收益显然就比国家先征过去以后再卖给开发商所获取的中间利润大得多。这部分利润如果让农民得到，相当一部分就会用在乡村振兴上，这个制度红利不可估量。

但很遗憾，到现在为止这项改革并没有破题。从大前年开始，全国人大授权33个县进行“三块地”（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度）的改革，其中有些县“这三块地”的改革都有，有些县只有其中一项制度的改革，有些县只有另外两项制度的改革，改革也取得了一定进展。既然试点，是不是有些经验？目前为止，并没有得到任何消息。是不是十九大以后就要陆续在全国铺开征地制度改革？也未可知。

文件还说，“乡村振兴”关键是金融。的确，钱从哪来？这是很重要的一个问题。三块地的利益国家不要都拿走了，要让利给农民。这是第一；第二，集体经营性建设用地制度改革目前也在试点。所谓集体经营性建设用地主要是上世纪80年代发展乡镇企业的用地，这部分用地在全国，尤其东部地区很多，但大量闲置，不能充分利用。如果能够把集体经营性建设用地直接入市，则：

第一，能够解决现在很多地方发展非农产业用地不足的问题。

第二，当然是有偿使用。这部分都是集体土地，应该能够对促进农村集体经济发展，解决一些农村公益性问题，如道路、建设等有好处。如果盘活了以后，这也是很大的一笔资金。

第三，宅基地制度改革。今年一号文件并没有出台往前走一步的政策。提出“三权分置”，这个新的提法不能没有用，可能下一步会推出宅基地改革具体的措施。目前在一些城市的近郊区，像北京郊区，很多宅基地、农民住房，农民不住了，已经委托公司或合作社改造，效果非常好。尤其近郊区盘活了，未必是宅基地制度的改革，也不是住房制度的改革，却是住房的盘活。

住房制度改革涉及到现在“一户一宅”的改革，近郊区很多农民不住的房子闲置很可惜，或可组成住宅合作社，引进城市资金，把它盘活。现在很多城市养老没地方去，可以考虑就到近郊区那些有农民空置住宅的地方去，山清水秀空气好。这就是土地制度改革的红利。

宅基地“三权分置”的重大创新

《华夏时报》：您刚才提到这个文件对深化农村土地制度改革部署了很多重要任务，包括部署完善农村闲置宅基地和闲置农房政策，按照落实宅基地的集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权的方向，在探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革等等，特别请教您，这项改革设计有什么宏大的思考或战略走向判断吗？

孔祥智：过去宅基地制度改革从来没有用“三权分置”的提法，应该说这是一号文件的重大创新。首先宅基地是集体所有，农村所有土地都是集体所有。之所以提出资格权和农民房屋财产权，其实和承包地一样，资格权相当于承包权。资格权与法律上的所有权怎么衔接，我们也在探讨这个问题。

三权分置以后，再往下有可能会开一个口子或做一些实验，让城市人去买。但最起码我不看好城市人到农村买房这个事，我看好城市人到农村去租房。为什么一定要买，租30年不是一样？把农村土地统一开发，让城市人到农村去投资，这样把城市的资金也带到农村，也同时部分解决了农村资金相对不足的问题。

《华夏时报》：在全方位制度性供给保障方面，文件围绕巩固和完善农村基本经营制度，完善农业支持保护制度，全面建立职业农民制度，建立市场化、多元化生态补偿机制，鼓励引导工商资本参与乡村振兴等等，都部署了一系列重要的改革举措和制度建设，这些政策设计要实现什么样的目标？

孔祥智：这些制度设计主要是一条，即强农业。中国农业要强，过去是大农业，但不是强农业。面积大、农业人口多，主要农产品的产量都在全世界排第一位，大部分产品排前三位肯定没问题，但是谈不上强。目前中国农业不强，竞争力比较弱。我们从2005年开始比较主要农产品的成本，发现当时主要粮食品种和畜产品成本都低于国际上同类产品1/3左右，那时我们有绝对竞争力。但10年以后的现在，大概都高于国际同类产品1/3到50%，这就谈不上竞争力了。

《华夏时报》：您强调最终目标是强农业。强农业最根本的需求是要深化农地改革，文件中提到五条，您刚才对第一条和第二条都做了详细解读。对第三条，“不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅、大院和私人会馆。” 您怎么看？

孔祥智：现在政策就是这样，宅基地要买卖的话，只能在集体组织内部。今年一号文件再次强调这一点。

这相当于宅基地制度并没有放松。刚才谈到“三权分置”很有可能为下一步改革提供口子，尤其为适度放活宅基地和农民房屋的使用权，让城市人到农村租地这个事情放口子，但是城市人到农村去买地目前肯定不行。

为什么不让城市人到农村买宅基地？农民获得宅基地是无偿的，是一种资格。只要是农民，就有权获得宅基地。如果允许城市人到农村去买所有权的话，这个口子一旦开了国家没关上，18亿亩耕地红线就保护不了。

严禁下乡利用农民宅基地建设别墅、大院和私人会馆——宅基地就是这样，但并没有说农民不能这么干。农民在宅基地上建房子自住没有关系，浙江江苏一带都是五六层的楼，别墅也都有，那没有问题。

《华夏时报》：怎么看第四条：维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权？

孔祥智：以前所有政策都这样规定。

《华夏时报》：第五条，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。

孔祥智：我过去一直这么认为，农民进城，家里宅基地或承包地转让干什么，留着不就完了吗，谁会转让呢？实际上经过调研发现，有些地方只要给农民相应补偿，农民愿意放弃这个地。国家级在宁夏试点，我们去调研看到，国家列出补偿标准，很多农民因此自愿放弃土地，于是就签协议。农民不要了承包地就等于放弃了集体成员权，其他权利也不要了，以后再有什么利益也不要了。我认为这个试点对于现在推进城乡统筹、促进人口流动有意义。

《华夏时报》：文件中提到“宅基地三权分置与承包地三权分置”，这两个三权分置有什么大的不同？我们看到有报道说关于宅基地三权分置，最早是浙江义乌提出宅基地制度改革设计思路，并且在义乌先行先试之后，效果明显，中央才把它拿过来作为顶层制度设计的参考。这两个三权分置如何理解？有什么不同？

孔祥智：本质上一样。所有权是集体的，宅基地是资格权，耕地是经营权，经营权也是一种财产权，房屋就是财产权，房屋就是财产。

义乌的改革走得很远，从今年一号文件内容看，只小部分吸收义乌改革的成果

今年一号文件放宽的是宅基地财产权的转让。宅基地财产权分出来的房屋财产权，可在集体成员内部转让，也可让城市人来租这个房屋，不能买卖。既然是财产权，实际上暗含着可以买卖，但目前制度并没有突破。我想将来慢慢会取得突破。不要只看到当前制度很严格不能买卖的规定。因为，既然变成财产权，站在法律的角度上说，自己的财产为什么不能买卖，又没有买卖宅基地。我的看法是，这开了一个口子。

《华夏时报》：从这个角度来理解，这次一号文件在农村土地制度改革里程中是否有什么特别的意义？

孔祥智：过去从来没有把宅基地权益和房屋的权益划分得这么细，就像土地三权分置一样，这个三权分置奠定了改革的基础。没有这个东西，在法律上很多说不清楚，现在分清楚哪些属于法律上管的，哪些是所有权，哪些是资格权，哪些是财产权，不同的权利当然有不同的处置方式。所以为下一步的改革，甚至我个人很乐观地判断，2020年以后，肯定会出台相应的比较重大的农村宅基地制度改革的一些措施。

农业社会化服务亟需工商资本进入

《华夏时报》：这样的判断在投资界、市场方面来看，适度放活宅基地和农民房屋使用权的政策信号是不是越来越明显，土地流转这个领域可能会有很好的投资机会出现？

孔祥智：应该说城市资本到农村盘活闲置的农民住宅，是一个利好的消息，我认为很有前景。一号文件不可能说得很细，要从中看出一些东西来：农民宅基地房屋财产权，不能卖给城市人，但是可以使用、可以出租。

《华夏时报》：很多机构比较关注的是“乡村振兴”战略的落地，特别是在土地制度改革、农业规模化经营、基础设施建设、三产融合领域投资机会非常多，高层也强调防止工商资本介入变成变相圈地，虽然是这么提，但投资机会出现，各种意想不到的情况是否也会出现？

孔祥智：实际上并没有禁止，也禁止不了，因为农民土地流转也是自由的。中国的土地流转主要是从2008年以后才扩大起来的，2009年大概超过了两位数，在10%以上。这些年主要是政府在做一些支撑，流转土地给农民补贴，效果很不好。一旦政府停止了这种补贴，土地流转的比例可能会下降。

从这些年我们观察的情况来看，工商资本进入农业领域主要是占地、圈地。现在看来，这个口子并没有放开，有很多工商资本，第一，如果自己干，没有效益的话，也在逐渐退出；第二，在近郊区，工商资本进入之后，主要想做一些旅游产业等投入，但是现在土地管理制度越来越严，很多违法、不符合规定的建筑都被拆除了，没法干了。所以对他们来说并不是利好消息。但我们看到很多工商资本进入农业以后，为农业产前、产中、产后提供服务，确实还是有很多利好。

今年一号文件也是这样，鼓励工商资本进入农业，但不是鼓励它直接流转土地去种地，因为种地种不过农民，没有必要，专业人干专业的事，农民就是种地，他把地种好就行了。工商资本进入以后，给农民种地提供各种服务，这能赚钱，而且盈利很高。我个人判断，仅仅种植业领域，大概每年社会化服务，如农机、植保等服务，会达到1万亿左右，产值很高。但现在很多人远远没有进入这个领域，农民渴望得到各种服务，但是没有人提供服务。如果加上畜牧业，我们判断每年有4-5万亿产值，这个量很大，所以急需工商资本进入。

工商资本进入以后，目前来看，基本上很少投入种地。

《华夏时报》：这次一号文件提出的许多重要改革措施，如何真正贯彻落实到位和实现目标？

孔祥智：中国的“乡村振兴”，改革开放40年来，基础依然还是非常薄弱，所以“乡村振兴”是一个长期的事情。当然我们很高兴地看到一号文件也做了阶段性划分，2020年、2035年、2050年，如果按2035年这个比较近的阶段来看，还是很令人鼓舞的。要实现“乡村振兴”，就一定要从现在开始做好几件事：

1.创造条件，提升农业竞争力。我们不是没有这个条件。2005年的时候，主要农产品成本低于国际同类产品1/3，这些年我们没有做好，失误导致目前这种结局。完全有条件在某些产品上提高竞争力，这是必须做到的一点。尤其是在农产品安全性上，出口有优势的产品，像水产品、水果等，提高安全水平。

2.资金从哪来。“乡村振兴”肯定需要钱，仅仅靠政府财政资金肯定不够，政府的财政资金主要用在道路、水等基础设施上，但是建设资金、发展资金肯定来自于社会资本，包括农民自己。

第一，怎么吸收社会资本进去，吸收城市资金进去。三块地的改革，通过制度改革，盘活资金，让农民得到制度收益，这部分资金当然会有相当一部分用在“乡村振兴”上。第二，农业强了以后，农业自身有了自我积累能力，当然也是“乡村振兴”资金的重要来源。第三，通过宅基地改革，城市人到农村去住了，资金流自然就引进来。第四，农村创业，吸引外出打工的一部分青年人回乡创业，吸引城市人到农村去创业，创业自然会带着资金。当然还有金融体制改革，也会解决资金从哪来的问题。

3.乡风文明或乡村治理。十九大报告中提出“三治”，法治、德治、自治。中国农村自古以来就是自治。秦始皇时代就开始皇权不下县，县以下农民自己治理，管不了那么多。为什么管不了那么多？因为政府没有必要管，没有力量管，农民自己能管好。

《华夏时报》：古代主要依靠乡绅管理。

孔祥智：革命以后，这个阶层没有了，实际上政权下县了。相当长的时间内，叫“村长”，相当于是乡政府下面一个机构。1998年，《村委会自治法》出台，开始了乡村自治的进程，但远远做不到自治，其中原因很复杂。

所谓德治，实际上就是把中国几千年来农村治理传统好的部分重新拣回来，我认为这非常重要。

联合社制度提升农民市场话语权

《华夏时报》：想特别请教您一个重要的宏观趋势判断的问题，即乡村振兴的逻辑关系问题：农业合作社制度对于农村发展机制的变化，将带来什么重要影响？

孔祥智：2006年出台《合作社法》，2007年7月1号实施，这部法律事实上到现在有10年了。2007年刚开始实施时只有农业部当时公布的十几万家合作社，当然很多都是不规范的，规模也小。截止去年底是200万家，而且全国有上万家联合社，就是农业合作社再联合。10年来，由于法律的出台，合作社获得了非常大的发展。过去农民没有一个属于自己参与市场的组织，现在有了合作社，对于推进农业市场化、推进农民组织化效果非常明显。但从这10年的情况来看，这次修法弥补了原来法律中不能满足需要的很多问题，却不是全部都能解决。作为参加立法的学者，我们对此很遗憾。但没有关系，农民专业合作社联合社制度的设立，将会使农民专业合作社目前小规模地域性的状态，往大了联合起来。比如一个县的同类农民专业合作社联合起来，力量就非常大了。

目前最成功的是黑龙江的联合社，黑龙江有178家合作社联合起来了。2016年玉米收储制度改革中，黑龙江积压的玉米主要通过合作社卖出去了。收储制度改革，价格下降，农民利润受损，通过合作社把产品卖出去，效果非常明显。当然还有其他联合社，效果也非常明显。

在最近5到10年时间内，中国的合作社将会出现比较大的整合趋势。200万家这个数字不会改变，但会增加很多联合社，比如几十家合作社成立一个联合社，甚至几百家组成一个联合社，这对于提高农民组织化，提高农民在市场上的话语权，甚至在国际市场的话语权，都非常有好处。

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