长焦全景扫描+量化分析“海外之石”，新时代国企改革方略呼之欲出？

黄剑辉

深化国有企业改革是推动供给侧结构性改革的关键，也是社会各界高度关注的重大问题。经过改革开放近40年的不断探索和实践，我国国企改革已取得重大进展，但仍面临诸多深层次的理论和实践难题，深化国企改革任重道远。

近日，中国民生银行研究院发布了《鉴于中国自身发展历程及多维度国际经验借鉴的国企改革战略研究》报告。报告在分析党的十九大开启的新时代深化国企改革重大意义的基础上，以“长焦距+全景式+量化分析”作为研究框架，回顾了中国国有经济、国有企业从春秋战国时期以来2000多年的起源和历程，梳理了前苏联及东欧国家的国企改革、西欧主要国家及美国的国有企业改革、日韩新加坡等东亚主要国家和地区的国企改革，提出了新时代推进国有企业改革的总体战略：认清基本逻辑，确立战略布局，厘清政企关系，着力加快推进混改，分类设计运营机制，构建收益全民共享机制，完善社会保障制度，加快发展资本市场，以形成更加符合新时代要求的国有资产管理体制、现代企业制度和市场化经营机制，持续增强国有企业的活力和竞争力。

新时代，深化国企改革很紧迫

十八大以来，党中央作出一系列重大决策部署，扎实推动国企改革不断向纵深发展：一是现代企业制度持续完善，混合所有制改革稳妥推进；二是国有资本布局不断优化；三是结构调整成效显著；四是创新驱动发展能力不断提升，突破性的创新工程不断涌现；五是国有资本监管体制进一步完善；六是国际化经营水平有所提高；七是充分发挥党组织把方向、管大局、保落实的作用。

随着国企改革“1+N”（1即《关于深化国有企业改革的指导意见》，N即相关配套文件）文件顶层设计构建完成，“十项改革试点”深入推进，重大改革举措落地见效，改革系统性、整体性、协同性得到增强，国企改革红利逐渐释放，国有资产的运行配置效率、影响力、带动力和控制力不断提升，国民经济重要支柱作用充分显现。

当前我国经济稳中有增，结构不断优化，市场主体活力不断提升，开放型经济新体制逐步健全，正由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，为今后深化国企改革创造了难得机遇。

2017年10月召开的十九大明确指出：“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失；深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”，为推进国企改革指明了方向。

2017年12月召开的中央经济工作会议再次强调，“要推动国有资本做强做优做大，完善国企国资改革方案，围绕管资本为主加快转变国有资产监管机构职能，改革国有资本授权经营体制；加强国有企业党的领导和党的建设，推动国有企业完善现代企业制度，健全公司法人治理结构”，争取在国资监管体制机制、混合所有制改革领域迈出实质性步伐，更好发挥国企改革牵引作用，提升国有企业活力。

2017年12月13日，李克强总理主持召开的国务院常务会议对下一步国企改革进行了部署，内容主要涉及三个方面：一是坚持增强活力与强化监管相结合；二是继续推进混合所有制改革；三是持续推动降杠杆、减负债。

虽然我国国企改革已经取得了初步的成果，但仍面临许多深层次的矛盾和问题。

一是资产规模快速扩大，但吸纳就业能力大幅下降。全国国有企业资产总额从2003年的19.7万亿连续增长至2015年的120.0万亿元，增长了约6倍。2003年，全国非金融类国有及国有控股企业就业人员为4228.5万人；至2015年，已减至3094.6万人，减少了26.8%。

二是国有企业布局结构有待进一步优化。从国有企业数量来看，小微企业占比较高；从各省市国有企业的数量占比看，西部地区占比过高；从国有资产的地域分布看，东部地区过度集中；从国有资产的行业分布看，主要集中在工业、社会服务业及交通运输业领域；从国有企业数量的行业分布看，工业以及批发零售、餐饮业的国有企业数量最多。

三是与非国有企业相比，国有企业债务风险更高、绩效明显偏低。2015年，国有及国有控股工业企业资产负债率为61.94%，较私营工业企业高了10.13个百分点。国有工业企业的经营绩效明显低于私营工业企业，2015年国有及国有控股工业企业资产回报率仅为2.87%，较私营工业企业低了7.72个百分点。

四是国有资产监管机构职能亟需调整转变。目前国有资产监管过程中还存在越位、缺位、错位以及政企不分、政资不分、监管无效等问题。随着公司制、股份制成为国有企业的主要组织形式，有必要按照公司治理规则，落实十九大有关要求，以管资本为主明确国有资产监管机构职责定位，调整、精简、优化国资委监管职能，改进监管方式手段。

五是深化国有企业改革是推动高质量发展的着力点。十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效益优先。在2017年12月召开的中央经济工作会议上，明确提出要围绕推动高质量发展，做好八项重点工作，其中之一就是激发各类市场主体活力，而推进国企改革是重要的着力点。

面对多重改革压力，我国迫切需要运用新的视角分析国有企业的合理存在范围、作用方式和空间，探索其有效管控模式。

中国国企，已有千年发展史

历史上的国有专营经济主要针对盐和铁的产销。政府通过控制盐铁的资源所有权和价格制定权间接地向民众征收税负。与此同时，也削弱了地方收入来源，减少了地方势力对中央集权的威胁。但长期来看，国营化削弱了民间经济发展，使得经济创新不足，最终造成国力衰落。

清朝洋务运动时期，政府鼓励民间资本和人才参与到洋务运动中，采取“官督商办”的形式创办企业，政府掌握经营的主导权。国民党统治时期推行优先发展国营企业的经济增长模式；抗战胜利之后，国民政府将各沦陷区等待接收的大量日伪产业收归国有，但对自由商人的剥削以及敌产国营化使国民党政府失去了私营企业家的支持。敌产国营化还导致国营事业效率低下、工业萧条，并最终导致失业人口大增，罢工事件频发。

新中国成立初期，为了迅速确立社会主义制度的经济基础，改变长期贫困落后的状况，国家建设和发展了一大批国有重点企业。在资源匮乏的计划经济初期，国有企业在国民经济发展中发挥了较大作用。但是国有企业也逐渐暴露出很多弊端：国有企业的生产不能及时适应市场需求，造成商品严重短缺的现象；员工缺乏生产积极性，形成了普遍的“大锅饭”现象。

中国改革开放后，改革国有企业、发展私营经济、建立市场经济体系成为经济改革的方向和目标。回顾四十年的改革历程，国有企业改革大致经历了五个阶段：从国有国营到放权让利阶段（1978-1984）、政企分开与两权分离阶段（1985-1992年）、建立现代企业制度与抓大放小阶段（1993-2002年）、国有资产管理体制与股份制改革阶段（2003-2012年）以及深化改革阶段（2013年至今）。

从我国历代经济变革可以发现，国有企业的存在是经济发展的必然产物，对经济的发展起到了不可替代的支撑作用。因此，国有企业的存在有其历史必然性及必要性。但是，由于存在信息不对称、激励不相容的痼疾，国有企业自身也存在着低效率、低员工积极性等弊端。各阶段的经济变革也表明国有企业的合理存在范围及其所发挥的作用与一国所处发展阶段有关，并不是一成不变的。

自1978年至今，历经40年的国企改革已取得显著成效，但国有企业仍然存在一些亟待解决的问题和突出矛盾。国有企业的存在领域、国有资本的出资方式、监管模式等仍然需要进一步的深入研究，才能进一步从根本上解决国有企业存在的突出问题。

经验借鉴，海外之石其实很多

过去几十年中，国际上掀起了数轮自由化、市场化、私有化浪潮，无论是转轨国家、欧美成熟市场经济国家还是东亚儒家经济体，都开始推行国企改革，并形成了不同的路径和特色，可为我国的国企改革提供借鉴和启示。

前苏联时期对“斯大林模式”的改革及俄国的“休克疗法”。苏联时期的“斯大林模式”过分偏重重工业，而忽视轻工业及消费品的生产，自赫鲁晓夫起苏联开始启动改革。但这些改革均是在现有经济体制框架内为国有企业松绑的各种改革调整，并没有触动经济结构的根本。这种修补式的改革措施不仅没能挽救苏联经济发展的颓势，反而使苏联经济从停滞、下滑一直到接近崩溃的边缘。

苏联解体后，叶利钦开始推行激进的“休克疗法”，对国有企业实行大规模快速私有化。这一改革使俄罗斯在短时间内确立了市场经济制度，建立了金融市场、证券市场等配套机制。但是，全面的私有化改革也使得一些具有战略性质的大企业落入少数财阀手中，形成寡头企业，严重损害了国家和人民的利益。普京就任后，将部分战略性企业收归国有，有效地整合了战略资源部门，提高了这些国有企业的竞争力，增强了政府的调节作用，随着大宗商品价格回升，俄罗斯经济也开始企稳。

东欧主要国家的“大私有化”与“小私有化”。波兰、匈牙利、捷克从1990年起开始对国有企业实行私有化改革。三个国家的私有化均分为两部分：一是对小企业的“小私有化”，即通过资产评估后将其公开拍卖给国内外投资者；二是对大企业的“大私有化”，政府普遍将这类企业变为股份公司，然后上市交易，或把公司股票部分有偿、大部分无偿地分配给国内民众。私有化使波兰、匈牙利、捷克实现了所有制的根本转变，国有经济在国民经济中的占比显著下降，财政收入有所增长，但改革未能促进经济的长远发展，并导致了普遍的外资控股现象，尤其是在金融等战略性领域。

从叶利钦和普京改革的效果对比看，大规模私有化并不必然促进经济改善，政府仍需保持对经济的战略指导作用。东欧各国的私有化改革表明，国有企业的产权改革应以发展成熟的资本市场以及充足的私人资本为前提，否则容易造成股份集中或垄断在极少数人手中或外资控股关键经济领域的现象；由小私有化到大私有化的先易后难的策略有益于私有化进程的顺利推进；有力的社会保障可以减少国企改革的阻力。

.西欧主要国家的国有企业私有化。1979年，英国开始私有化运动，法国、意大利和德国的私有化运动自20世纪90年代开始。英、法、意、德的私有化改革均是按照先竞争性部门和盈利企业、后垄断性部门和亏损企业的顺序进行。西欧各国的私有化使得政府财政收入大幅增长，国有经济占比显著下降，但法、意、德仍然保留了国有资本对能源、公用事业等战略领域的控股地位。

美国的国有企业私有化及放松管制。美国国有企业的改革是私有化和放松管制的结合。二战后美国快速出售了大部分军工企业。里根政府时期将一些联邦政府公司售给了私人经营。截止目前，美国仅剩17家联邦政府公司及5家政府资助企业。

20世纪70年代，美国逐步放松能源、金融、公用事业等领域的价格管制和市场准入限制。放松管制领域的产品或服务价格水平大幅度下降，企业经营的产业和地域范围扩大。

西方主要国家的国有企业改革说明，即使是在市场经济十分发达的国家，国有企业也是政府进行宏观调控、弥补市场失灵的有效媒介；员工持股是减少企业内部私有化阻力的有效措施；由竞争性领域到垄断性行业的先易后难方式有利于私有化的顺利推进；国有企业的私有化与企业重组相结合是促进私有化顺利实施、提高私有化效果的有效措施；国有资产布局应与一国的经济发展状况相适应，在市场发育成熟、私人资本实力雄厚的情况下，公共产品的供给可采取国有企业与私营部门合作的非所有权转让方式。

新加坡政联企业的部分私有化及监管机制。新加坡政联企业（与政府有关联的公司）的私有化改革时间比较短，而且只是部分私有化，政府仍然保留了对绝大多数政联企业的控制权，国有股份在退出一些领域的同时，进入到一些高新技术领域。因此，新加坡政联企业对国民经济的影响并没有因私有化而减弱。

新加坡绝大多数的政联企业由淡马锡控股有限公司负责管理，新加坡财政部对淡马锡拥有100%的股权。淡马锡的有效监督模式提高了政联企业的经营绩效，提高了政联企业对国民经济的贡献。

日本“三公社”的部分私有化。日本的国有企业改革主要针对电信电话公社、专卖公社、国有铁道公社三个主要的公用事业企业进行。电信电话公社和专卖公社首先被改组成股份公司，之后日本政府对其所持股份进行减持，但减持后政府仍然保持控股地位。国有铁道公社被分离成7家股份有限公司，同时设立了国有铁道清算事业团，继承国有铁道公社的长期债务。另外，日本政府还对原铁道公社的职工进行了较好的安置。国有铁道公社的改革取得了良好效果，经营状况明显改善，政府财政负担大幅减轻，服务质量有了极大提高。

韩国国有企业的私有化改革。韩国的私有化改革并不是连续进行的，其私有化进程包含五次私有化，分别在1968年、1980年、1987-1989年、1993年以及1998-2008年。五次国有企业私有化政策目标均显得不十分明确，造成个别国有企业改革推进速度迟缓，相关政策不能得到有力的贯彻执行，很多被私有化的国有企业的经营效率也没有得到有效提高。

中国台湾的公营企业产权改革。1989年7月，台湾成立了“公营企业私有化专案小组”，标志着台湾大规模产权改革的开始，1999年基本结束。虽然产权改革使得公营企业的“国有”股权降至50%以下，但实际上仍由政府享有控制权，这种私有化并没有解决政府放松管制、让渡公营事业服务功能于私人运营的问题。

通过梳理东亚主要国家和地区的国有企业改革历程和效果，我们得到以下启示：国有企业私有化是一个系统工程，需要政府部门制定切实可行的方案，并以证券市场的成熟发展作为支撑；明确的政企分开以及有效的监督机制可以克服国有企业弊端，增强其竞争力；国有企业的改革并不意味着一律私有化，国有资本应“有进有退”；国有企业的市场化运作需要健全的社会保障制度配合；国有企业改革需妥善安置好剩余人员、慎重处理好企业债务问题。

推进国企改革，总体战略怎么走

纵观中国历代国有经济变迁史，横向比较苏东地区、欧美地区以及东亚地区的国有企业改革，我们发现，国有企业改革的本质并不是国有企业该不该存在的简单选择，而是国有企业应在哪些领域以何种方式存在（国有企业的战略布局），以及国有企业应与政府保持多远距离的问题（政企关系）。

结合我国目前的发展阶段，以及我国的政治制度和历史的延续，我们归纳出我国国有企业改革的基本逻辑应是：首先确立国有企业的战略布局，其次厘清政企关系，通过着力加快推进“混改”实现战略布局，对国有企业进行分类设计运营机制提高经营效率，最后构建国有资本收益共享机制。

在战略布局上，要做到以下3点：1. 国有企业在国民经济中应发挥战略作用。所谓战略作用是指调控宏观经济、防止恶性竞争、弥补私人资本不足的作用。2.保留战略性行业的控股地位，逐步退出竞争性行业。自然垄断、公益性行业、关系国家安全的行业领域属于战略性领域，应明确以国有资本为主导的生产经营模式。在竞争性领域，国有资本应逐步退出，充分发挥民营经济力量。3.动态调整国有资本控股领域。国有资本在退出那些私人资本能够承担且国有性质并不能带来更高效益的领域和部门的同时，可率先进入那些资本投入高、私人部门不愿意或不能够进入的高新技术领域，提高国家科技创新能力。

厘清政企关系方面，则必须1.国有资本监管体系应将出资职责与监管职责分开，国资委履行监督职责，国有资本投资、运营公司履行出资人职责；2.为加强国有资本监督，应在国有资本投资、运营公司建立有效的董事会、监事会，并实行多角度监督机制；3. 国有资本应实现统一监管。

一方面进一步完善保障民营资本权益的制度建设，增强民营企业参与国企改革在政治上的安全感，调动民营资本参与“混改”的积极性；另一方面探索实行混合所有制企业员工持股机制，坚持试点先行，在取得经验基础上稳妥有序推进，通过实行员工持股建立激励约束长效机制。

.对于尚未退出竞争性领域的国有企业应增加按照市场化方式选聘企业管理者的比例，并实行与企业经营绩效挂钩的激励薪酬制度；而自然垄断类和公益类国有企业的经营应不以盈利为目的，其收入分配机制不应与绩效挂钩，而应实行“准公务员”收入分配管理制度。

必须构建起收益全民共享机制。1.划转部分国有资本充实社会保障基金，同时提高国有资本收益上缴公共财政比例；2.根据我国社会经济运行和各产业国有企业经营情况，合理确定国有资本收益上缴比例，建立动态调整机制；3. 国有资本收益上缴应实现全覆盖。

与此同时，国企改革需要完善的社会保障和成熟的资本市场作为制度保障。只有建立起完善的社会保障制度，为公民提供医疗保健、养老、教育在内的全面的保障体系，才能从根本上减少国有企业承担的社会福利责任，与私人企业平等竞争。

最后，国企改革的过程中还应注重加快发展资本市场，包括建立信用体系，完善信息披露制度、加强资本市场的规范管理等，从而增强民间资本参与国企改革的积极性。（作者为中国民生银行研究院院长）

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