中国在全球治理中担纲什么角色？中国版“非霸权的国际领导”

2015年11月24日，中国国务院总理李克强在苏州太湖国际会议中心主持第四次中国—中东欧国家领导人会晤。李克强提出“1+6”合作框架，即共同致力于构建开放包容、互利共赢的新型伙伴关系的一个目标和六大重点。

庞中英

全球经济治理向何处去？全球经济治理的未来是什么？

中国领导人仍然重申中国的“不称霸”原则，但是，与原来的“不带头”不一样的是，中国却发挥国际领导作用。所以，中国的国际领导作用可以叫做非霸权的领导（non-hegemonic leadership）。非霸权的国际领导对未来的全球经济治理有着十分重要的意义。

中国的非霸权国际领导

中国在2016和2017年分别组织了 “1+6”框架，即中国总理与六大国际经济组织（“主要国际经济组织”）的对话。

中国发起的这一对话机制，对全球经济治理的未来至关重要。至少有两大深刻的意义：第一，在国际秩序的危机时刻，中国越来越成为国际经济秩序的关键支持者。目前，对现存国际经济秩序的挑战主要不是来自中国，而是西方国家的内部政治发展，如实行经济民族主义政策的特朗普政府，和脱离欧盟的英国政府。中国的所作所为，非但没有构成对现存世界自由秩序的挑战，反而在帮助维持和加强现存的世界自由秩序。中国目前的大外交政策恰恰是主张支持自由贸易和全球化。

第二，中国仍然愿意接受“主要国际经济组织”在中国发挥重要作用。在中国的改革开放年代（1978-2018年），“主要国际经济组织”确实在中国的转型中发挥了重要作用。从中国的角度，“1+6”说明，中国的国内改革仍然需要“主要国际经济组织”，通过他们，中国继续把现有的国际规则和国际规范引进中国，内化为中国的国内治理。

中国已经是一个国际领导者。人们往往把领导与霸权混为一谈。就中国的情况，领导并不意味着霸权。中国在亚投行领导，中国却不是亚投行中的霸权。亚投行里没有霸权。

说亚投行里没有霸权有两个意思：一是亚投行没有当今的世界霸权美国参加，另一个意思是在亚投行内部，出资最多的中国并不是如美国在世界银行中那样享受霸权地位（hegemony）。

中国一直希望、欢迎美国参加亚投行。美国将来是否参加亚投行等，在目前特朗普政府相继退出一个个多边机构的情况下，我们不应该预期特朗普政府的美国加入亚投行。我们假定美国最后参加了亚投行，但是，除非修改《亚洲基础设施投资银行协定》，美国在亚投行中不会如在世界银行那样拥有否决权，比中国的投票权肯定要小。

在世界上，没有美国的国际合作其实很多。欧盟就没有美国。东亚货币合作和宏观经济政策合作，如清迈协定（CMI）和东亚宏观经济研究合作（AMRO）等也没有美国；上海合作组织等也没有美国。

没有美国的国际合作是一个极其重要的研究课题。在没有美国的国际合作中，谁担任领导？

亚投行的情况表明，中国不仅在一个没有霸权的结构中充当了领导，而且通过中国的自我设限和亚投行的制度安排，中国这个国际领导并非美国那样的霸权，即中国在亚投行重大决策上并不享有否决权。

为了避免全球经济治理由于新成立的国际金融机构而进一步碎片化，新成立的机构特别注意与已有机构之间的协调，避免与已有国际金融机构之间的冲突。亚投行的诞生，当然是对已有的世界银行等的挑战和竞争。但是，亚投行与世界银行、亚洲开发银行等也开展了很好的协调与合作。

这里有必要提到金砖国家新开发银行（The New Development Bank）。金砖国家新开发银行和亚投行的最大区别是：亚投行没有霸权却有领导，金砖银行不仅没有霸权，而且也没有领导。亚投行的影响远远超过金砖银行，原因正在这里。

未来的全球经济治理是没有霸权的全球经济治理吗？亚投行本身的使命与初步实践，等于回答了西方担心的“新的”或者“替代性的全球治理机构”是什么，和对未来意味着什么的大问题。因为亚投行是一种没有霸权的国际组织，代表的是没有霸权的全球治理。

人们充分注意到中国在亚投行中的主导性，即中国试图通过亚投行在全球经济治理中发挥作用，却忽略了亚投行对中国的约束或者治理。实际上，亚投行是中国把自己的手脚 “捆绑”起来，以求获得他者的信任。中国的这一行动，为他者提供了治理他们面对的“中国挑战”的机会。有人认为，“亚投行的创立意味着把中国的资金放在多边治理的框架下（其他成员国政府可以阻止中国做出融资决定），而不是让北京方面随心所欲地把资金投向世界上任何地方”。这就是为什么众多的欧洲国家不同于美国和日本而参加亚投行的主要原因。奉行多边主义的欧洲国家最知道多边机构的价值。亚投行必须遵守其在环境和人权保障以及透明度方面的标准，才能走向亚投行宣称的“最佳实践”。

什么是他者眼里的“中国挑战”？

什么是他者眼里的“中国挑战”？在2010年，中国国家开发银行和中国进出口银行(China Export-Import Bank)等的全球活动意味着，中国提供的海外发展贷款超过了世行。“中国最大的两家双边开发银行——中国国家开发银行和中国进出口银行截至2014年底有6840亿美元的未偿贷款”。

“一带一路”是比国家开放银行或中国进出口银行更大的中国全球行动，构成他者的“中国挑战”。未来的全球治理，从他者的角度，要治理的对象包括“一带一路”。这是主张中国积极参加全球治理的中国政策制定者不愿意面对的。

受到亚投行在启动阶段巨大成功的启发，我在2015年最早呼吁中国政府主动进行“一带一路”的多边化。后来，中国强调“一带一路”需要“共建”，以便以此解决“一带一路”的国际合法性（international legitimacy）和遭遇到的国际阻力。

目前，在世界许多地方，全球化陷入危机。而世界最大通商国家的中国非常焦虑“去全球化”，采取了支持全球化的政策。“一带一路”就是支持全球化的继续。

中国支持全球化的主要理由不是别的，而是一贯的“受益者”理论：中国是全球化的最大受益者之一，需要自由贸易的国家等都相信“受益论”。但是，如果继续支持过去的全球化，势必与那些全球化的“受害者”形成进一步的冲突。目前的中美关系之所以持续紧张，主要原因是中国鼎力支持全球化，而美国则要求中国大让利，以解决美国在全球化中的受损。这种矛盾几乎是难以调节的。

如果未来的世界进一步走向多极化或者无极化，亚投行之类有领导但无霸权的国际组织可能发挥更大作用。

讨论一种不是霸权的全球领导，尤其是建构一种没有霸权的全球治理，对21世纪的世界意义重大。未来的世界需要领导，但不需要霸权。与20世纪不同，领导不应是霸权。

中国不是要取代美国的霸权，在美国权力暂时淡出（我们不知道这个时期将多长）之时，去充当本来应该由美国扮演的全球治理角色。这一点许多人已经正确地指出。中国在全球治理中的角色到底是什么？亚投行给出了部分的积极回答。

与美国奥巴马政府等对中国发起成立亚投行的担心正好相反，诞生在多边体制危机时刻的亚投行，在抑制全球经济治理危机方面发挥了意想不到的作用。亚投行创造了一种新的全球经济治理模式。

不过，接下来，我们又面对着新的问题：亚投行这样的新型全球经济治理模式是可持续的吗？

亚投行仍然存在其发展的初期，上述问题的答案不在任何论文中，而在亚投行创始行长金立群说的亚投行的未来“实践”中。

亚投行可能对“一带一路”具有示范意义，“一带一路”要实现在多层次上的多边化。目前，已经出现了一些一带一路的示范地区，如中国与16个中东欧国家组成的“1+16”合作框架。中国要与世界“共建”这个“一带一路”，为此，2017年5月14日-15日，中国举行了第一届“一带一路”国际合作高峰论坛。笔者参加了这次会议。但“一带一路”最终能否如同亚投行那样成为新的全球多边体制一部分？（作者是中国海洋大学特聘教授、全球治理研究中心主任、国际金融论坛学术委员）

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