应对美国税改虹吸效应，中国是简单减税还是打出“组合拳”？

当地时间12月1日北京时间12月2日，美国参议院以51比49通过税改法案，这将是31年来国会首次修改税法。

冯俏彬

世界头号强国美国从来不缺乏看点。继特朗普总统访华并与中国签署了经贸史上最大一笔合同之后，当地时间12月2日凌晨1时50分，美国参议院以51票赞成、49票反对通过了税收改革法案，再次猛烈地搅动了全球经济这一池春水。

税改溢出效应巨大

与此前通过的众议院版本的税改相比，参议院版本的税改方案中最引人注目的是企业所得税从35%大幅降至20%，而且是永久性的。尽管特朗普随后表示，这一结果还需要进行弥合，最后结果可能是22%，也可能是20%，但无论如何，20%已刷新了美国自1939年以来企业所得税的新低，而且低于OECD国家的平均税率。另外，税改方案同时将跨国公司海外留存收益的税率下调到14%，另外还有一系列约束美国国内企业向海外转移利润的规定。所有这些，都为刚刚有所回暖的世界经济平添了一丝寒意和紧张。

之所以如此，是因为在当今这样一个紧密联系的全球化世界中，任何一个国家即使是出于自身主权所进行的经济政策调整，都难免会产生意想不到的溢出效应。美国大幅度降低企业所得税率，必然对资本在世界范围内的流动产生某种“虹吸”效应，不仅美国的跨国企业在海外的巨额利润可能回到美国本土(这同步构成所在国的资本流出)，而且其它国家的资本也完全可能因为美国本土的低税，再加上美国本身良好的法治环境、营商环境、创新力强等等因素，更加倾向于在美国进行投资。比如，以前热衷于中国市场的富士康已赴美投资办厂，甚至我国的一些制造业如福耀玻璃等近年来也加大了在美国的投资。

优化营商环境很关键

美国减税，中国怎么办？一种较为流行的说法是，我们也应当同样大规模减税。我认为，这种看法是不够全面的。相对于减税本身，其实各方面真正关心的问题是，美国税改会不会引发或者说加剧我国制造业外流速度，进而造成我国产业空心化、就业岗位大量丢失？对中国而言，制造业可谓是国之根本，其重要性无论如何强调都不为过。回望改革开放30多年来的历程，大力发展制造业正是我国从农业国华丽转身成为工业国的关键所在。近年来，我国经济已处于转型升级的关键期，服务业成为具有广阔成长性的朝阳产业。但即使如此，服务业尤其是现代服务业的发展也必须建立在制造业发展、分化、裂变的基础之上。没有制造业为基础，服务业将是无源之水、无本之木。因此，对于我国而言，留住、加强、发展制造业仍然是未来中国经济发展的根本要义。

因此，我们直正要做的事，应当全面优化我国营商环境，进而稳固制造业这一国之根本。必须承认，本届政府始终力推的“放、管、服”改革，在优化营商环境，降低制度性交易成本方面可圈可点，社会对此有目共睹。但是正如我此前一再指出的那样，所有这些致力于“降成本”的努力，只要向前推进一段时间，都会遭遇某种体制机制的硬障碍，进而一再提示人们“全面深化改革”的必要性和紧迫性。以营改增为例，财税部门明明白白的账本表明，两年来已为社会减税约1.1万亿元。但与此同时企业和社会却普遍反映“没感觉”、“获得感不强”。究其原因，主要还是因为中央与地方的事权与支出责任的改革不到位，造成地方政府收入下降而支出责任不减，不得不采取别的方式加大征收力度所致。坦率地讲，与国外相比，我国在招商引资方面的方式、手段、力度是全世界罕见的。仅就税收而言，尽管名义税率较高，但实际执行过程由于存在着各类优惠、减免、返还等，因此企业的实际负担并不高，尤其是对于那些 国际知名的制造巨头而言，历来是各级政府想方设法招商引资的“香饽饽”。但问题也正在这个地方，所有这些优惠、减免，均分散于各种文件、协议之中，并没有上升为相对统一明确的法律条文，需要企业与各级政府、各业官员之间进行一轮又一轮的磋商谈判，其间的交易成本极高。更糟糕的是，即使协议谈成，后续落地可能还面临因官员调动、政策变化所导致的各类不确定性。换言之，缺乏稳定、明确、可预期的法律环境，才中国营商环境的最大软肋，也是制造业外流的重要原因。

短期和长期应对方略

综上所述，针对美国税改可能引发的全球性减税竞争，我认为可从短期和长期两个方面来沉稳应对。短期而言，可考虑适当降低我国企业所得税率的名义税率。当前，我国企业所得税的名义税率为25%，但由于广泛存在的税收优惠、减免、补贴等，企业实际承担的所得税并不高。据世界银行”Paying tax 2017”报告的测算，我国企业的总税率（68%）虽远高于美国（44%），但其中所得税部分仅10.8%，低于美国的28.1%。因此即使全球减税浪潮来袭，我国也不必照搬美、英、欧盟的做法，直接削减企业所得税率。一个更现实可行的方法是：全面、深入梳理企业所得税的各类优惠政策，将此前仅适用一些行业、一些地区，甚至一些产业园区的政策中具有普遍价值的方面，上升到法规层面，正式进入《企业所得税法》。以此基本拉平我国与其它国家之间名义税率水平，在全球减税竞争中不落人后。

长期而言，则是坚定信念，将十八届三中会全以来的财税改革深化下去，走完后半场。具体有以下几个方面，一是采取切实行动，力争2020年全面实现税收法定。日前，国务院已正式启动了增值税立法，其它税种的立法工作也正在紧锣密鼓推进之中；二是认真、彻底地整顿税外各类收费，如进一步正税清费，渐进式推进行政零收费，同时完善使用者付费项目的公共定价机制和相关管理制度，将具有“租”性质的收费纳入一般公共预算管理，另外还需要与价格改革同步整并政府性基金；三是加快社保全国统筹的步伐，适时推动社保由“费”改“税”。我们的研究表明，在经历了多年的停滞之后，社保费改税的条件已基本成熟，时间窗口正在打开；四是加快推进中央地方财政体制改革，其重点在于相对明确中央与地方各级政府的事权范围，以一种更加综合而非只有地方税的方式，健全地方收入体系。

总之，面对美国税改，我们无需自乱阵脚，而应当“任凭风浪起，稳坐钓鱼台”。一方面审时度势、适时调整相关策略，另一方面加紧做好自己的事，牢牢抓住全面深化改革这个“牛鼻子”，完善我国市场经济体制，夯实经济增长的制度基础。（作者为国家行政学院经济学部教授、博士生导师，中国行政体制改革研究会副秘书长）

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