创意创新+资源要素整合，城市建设最必须理性供给管理

贾康

从城市发展的角度，怎样看待创意创新和城市建设运营中的资源要素整合？中国的城镇化还有巨大的发展空间，而中央早就强调的新型城镇化，显然需要有创意、创新，这是我们追求升级版的经济社会发展的迫切需要。

在城市创新建设中，贯彻中央强调的现代化经济体系建设中作为主线的供给侧结构性改革，资源要素整合要落到实现过程中的高水平理性供给管理。必须在通盘规划和设计层面进行有效的供给，在必不可少的规划初始环节上，要强调它的先行和多规合一。

城市建设运营要规划先行和多规合一

中国真实的城镇化水平，按照五中全会“户籍人口的城镇化率”这一口径，2016年是41%。另外大家更熟悉的常住人口城镇化率，是57%出头，但那是有很多基本公共服务不到位形成的指标水平。因为常住人口中包括前面几十年近3亿从农村迁徙过来的人口，其中两亿多人并没有取得城镇户籍，也就没有得到一视同仁的市民化公共服务待遇。要真正把城镇化按照我们的意愿达到应有水平，一定要把这个欠账补上。

所以，真实城镇化率才百分之四十几，而国际经验表明，城镇化水平要到70%上下，才会走完它的高速发展阶段，转入比较低平的发展阶段。我们在70%到来之前，如果一年上升一个点的话，还要30年左右。利用这个巨大的发展空间超常规发展，它也是中国弥合二元经济的过程，会释放巨量的需求，一轮一轮扩大建成区，一轮一轮提升基础设施的支撑能力，还要有产业一轮一轮的升级，还会有人力资源、人力资本方面的教育升级等结合在一起，也就是建立现代化国家的过程。

这种发展过程中的城市创意创新，我觉得首先必须在通盘规划和设计层面进行有效供给。最典型的就是在京津冀协同发展背景下，最高决策层下决心要走出一条新路的雄安新区，这是在前面几十年问题的纠结、矛盾累积倒逼之下，不得不采取的大手笔。其实这在其他的区域也有共性:任何一个地方政府辖区内，无一例外要适应建立现代化经济体系的需要，处理好怎样动态地优化自己辖区通盘的国土开发和城乡建设规划问题，这里面就需要较高水平地把关联城市建设与运营的各类资源要素优化整合。

我想强调的是，我们已经有足够经验证明，在必不可少的规划初始环节上，要强调它的先行和多规合一。一个政府辖区的国土开发，面对这样一个棋盘，必须考虑各个棋子配合上去以后的综合效应。全国如此，任何一个地方辖区也如此。我们在历史上，以北京建国之初搞城市规划的经验追溯来看，其实有非常清晰的一轮教训——到了半个世纪之后，梁陈方案才得到认同，大家这时候，才看清梁陈方案的高水平了。但当时，不仅我们很多决策领导机关手上有权力的人很难理解它的高水平，就是其他的专家也不认同，包括前苏联专家，几乎一边倒地不认同，迅速被否定，而且梁陈还受到批判。现在来看高水平的遭到否定，北京旧城改造和通盘建设按照低水平的方案进行，早已把生米做成了熟饭，大家只有为之扼腕。

而现在是希望，新一轮大手笔带有梁陈方案的影子：在通州潞河镇建北京市副中心，在雄安新区建首都副中心，应该有尽可能高的规划水平。这种规划，我理解是不可能以政府体系之外的市场主体，和政府的基层单位作为主体，让他们以“试错法”形成结构优化。——没有别的选择，必须是最高端的公权在手的政府管理部门，调动所有可能调动的专家群体的智慧和社会方方面面反映出来的意见中的可取因素，然后由决策层在可选择的方案里拍板确定具体方案，这就是规划供给的理性选择。

在这个选择之后，应规划先行，多规合一。各个管理部门都有自己的规划，但是相互怎么协调配套？有经济社会发展规划，有产业布局规划，有公共交通体系规划，有环境保护规划，还有区域里各个部门的城乡发展、社会事业、教育、医疗等一系列的规划。他们之间怎么样形成高水平的协调配套关系？过去往往互相没有很好地协调对接，而且具体协调过程中各个部门往往互不买账，有点类似于“九龙治水非旱即涝”。实际生活中的这种问题，已经困扰我们多年。

我觉得现在总结经验，必须要强调规划先行，多规合一，形成尽可能高的专业上的高水准，适应城镇升级发展要求。雄安新区在协同发展诉求下，让方方面面在规划过程中多规合一。当然，雄安开发决策也有中国特色，是在绝密状态下做的开发规划，现在才逐渐把相关信息披露出来。但是进一步推进过程中间，显然大家要越来越知情，大家一起来推动优化。

在大的发展方向上，智慧城市是大势所趋。以后雄安新区也好，其他的建设区也好，后续跟进网格化覆盖全域的智慧城市管理，一定有很多创新的客观需要。比如现在已经在信息时代，需匹配“天眼系统”的创新；又比如我们已经注意到网格化管理思路，自然可借鉴原来水域已有的河长制，现在又有湖长制，那么城区可否有“格长制”，这都是可以探讨的问题。海绵城市、综合管廊、绿水青山、“记得住乡愁”的乡愁文化、人们在美好生活方面高水准的要求，都需要在信息革命的发展过程中结合到城市建设运营中去。

供给侧改革必然追求“守正出奇”

我想强调的是，显然我们要在城市创新建设中贯彻中央所强调的现代化经济体系建设中作为主线的供给侧结构性改革。这个供给侧结构性改革要使各种要素优化整合。我们首先可以理解为，顶层规划是有高水平的大规划，跟着的是大资金、大手笔。在建设运营过程中，供给侧改革必然追求“守正出奇”。守正是认识、顺应市场的作用，这个市场作用从全局来说是决定性的资源配资机制，所以，要尊重、顺应乃至敬畏市场力量，应该充分让市场发挥作用，但是不要以为在城市建设领域可以简单照搬别国搞市场经济的经验、我们前期已经有所探索的经验，就可以一路现代化了。没有那么简单，我们面临特色国情、特定发展道路上的一系列挑战，必须经受风险管理的考验，出奇制胜。

可以说，前些年我已有所了解的汕头的滨海新城连片开发，现在已成为国家级PPP示范项目的固安产业新城建设运营，都是“守正出奇”的案例。

汕头滨海新城发展要做几十年，切入点是圆汕头人的百年之梦，即在海湾中间最宽阔的地方，要建成海底隧道。100多年前汕头人就有这个梦想，但无以实现，中信了解情况以后，形成大规划、大手笔，以中信这样有实力的市场主体跟地方政府合作签PPP协议，把这个海底隧道作为启动环节的关键项目。

2019年海底隧道建成开通以后，按现在的方案设计，社会车辆过隧道完全不收费，最适应当下的社会氛围中老百姓对美好生活的需要——直观上这是一个免费的新干道，全天候的交通体系就此在汕头海湾区域形成。

这个基础设施供给，一定会进一步激活濠江区已经形成的产业集群、宜居城市等等已有要素的潜力，接着要做所有这些要素推动下后面一轮一轮的土地开发与综合发展。中信在这里面怎么完成企业的投资回报呢？是未来几十年开发过程中方方面面协调之下，对不动产一轮一轮开发中的溢价部分，它要参与分配，这是以大规划、大资金、大手笔支撑的。中信具有这样的战略耐心，而且一定会在国有企业之外使其他各种企业跟进，有那么多子项目，那么多后续项目的开发，民营企业参与进来是理所当然的。这是非常好的创意创新思路和实践。我们高度评价这样定制化的解决方案，方方面面探讨认同以后，会守正出奇地落到现实。

还有民营企业方面，前些年甚至连PPP概念都不太清楚的情况下，各种因素综合而成，在原来默默无闻的北京南面河北农区的固安县，华夏幸福与政府合作从事产业新城建设运营的连片开发，经过十几年的努力，这种连片开发成效斐然，有非常值得我们借鉴的经验。

据我了解，首先政府在规划环节承认自己没有这样的专业能力，但是愿跟民营企业合作。企业以3000万人民币请来美国的专业团队设计整个开发方案（当时3000万人民币是一笔大钱），政府在这方面要参与，而且要由它认定之后，以PPP来做，称之为“政府主导”。必须说当时固安连片开发拍板，政府决策层是具有较高水平的。在这个方案下决心拍板以后，则是以企业筹资和招商引资，政府在用地等方面合作，后面的资金投入是企业去筹集，市场化运作，专业化管理。

结果十几年间固安迅速崛起，固安老百姓谁也没想到十几年后生活可以过得这么好。产业新城的支撑力匹配连片开发，带来了整个城市面貌一新，老百姓享受的医疗、教育等等，都可以跟首都中心区等的高水平机构合作，水平一下跃升起来。这些特别符合十九大所强调的现代化经济社会发展、为人民服务需要有我们高水平的供给能力，让人民的美好生活一步一步得到实现。

在供给侧改革的概念之下，联系实际，强调所谓守正出奇，实际上还要落到总书记已经接过学者们的概念，几次强调、十九大报告又再次明确强调的“全要素生产率”。这个概念之下，不是说所有的供给侧要素等量齐观，一定是以制度创新为龙头，再跟上科技创新、管理创新，打开我们的潜力空间。守正要出奇，就要以有效制度供给来更有能力承担风险。

资源要素整合要理性供给管理

开拓创新之下，怎么探索形成城市IP。我了解到，城市IP是借用网络互联协议的概念，它是从知识产权的英文缩写，再推到我们现在讨论的城市创意创新，定义是关于特定城市价值提升的创意及其实现过程中的资源要素整合。对应于特色城市运营建设、特色小城镇开发等，从这个定义来讨论是很有学术内涵的。我感觉有相关三个基本要素：

第一是定制化的城市建设运营创意和解决方案。比如濠江区也好，固安也好，我们前面所说的那么多的特色小镇建设，这个需要先行，即怎么样才能有一个定制化的供给侧解决方案，涉及制度供给、政策供给，以及其他的资金、人才各种各样的所需供给。

第二是使资源要素调动潜力、形成活力的优化整合。政府优化机制、引导方向，需要贯彻产业政策、技术经济政策——我从一般情况说，认识不能走极端。有的学者说对产业政策应该从根本上予以否定，这是完全违反实际生活经验的，全世界所有经济体，几乎没有一个国家可以在政策制定方面这么处理，但是他们抨击产业政策所说到的那些问题，却是很有启发性的。

因为产业政策的方向容易认定，但它的实现机制具有难度，很容易出现一些政府想干好事但结果却不好的失败案例。所以要强调第三个与城市IP相关的要素：我认为这方面资源要素整合要落到实现过程中的高水平理性供给管理。政府做的管理，一定有供给管理特征，要处理结构问题。极而言之，传统体制下高度集中管理是典型的供给管理，那么多结构问题的细节都要政府审批，企业建个厕所，不得到审批就不能建，这是把供给管理推到极致，但却是违反客观规律的、非理性的。

我们现在讲供给侧改革的供给管理，必然是追求理性的，尊重客观规律的，进而是守正出奇的有所作为的，把有效市场加上有为、有限政府，结合在一起。比如产业政策，它的实施机制必须遵循市场机制的基本要求。首先在支持方向认定以后，如支持战略性新兴产业、文化创意产业，后面跟着的，是支持要以经济手段为主，经济手段运用过程中要有优胜劣汰的机制，要有阳光化特征和多重审计监督。

比如过去已有一定经验的贴息、政策性信用担保，现在地方政府特别看重的产业引导基金，它们做的是什么呢？都是服务于产业政策的实施。有政策，就有区别对待，处理得好是顺利推行中的加分；处理不好是设租寻租带来乌烟瘴气，甚至腐败，是失分。这些事情就是对我们的考验。我们应该在循序渐进过程中，有一个好的创意与规划，带出实践过程中资源要素的整合，而这个整合机制如何优化是最关键的。我们要从机制创新这方面，解决好理论密切联系实际的探讨与开拓。（本文为本报记者于娜根据贾康在“2017中国城市运营论坛”的演讲整理而成。贾康为全国政协委员、华夏新供给经济学研究院首席经济学家、原财政部财政科学研究所所长）

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